一、研究背景

完善城市总体规划制定工作的领导和组织模式，明晰城市总体规划制定工作的价值取向，合理确定参与总体规划制定的工作主体的责任和权限，提高审查的针对性和有效性，明确审查内容和要求，是提高城市总体规划制定科学性和合理性的重要基础和前提。

为配合做好《城市总体规划编制审查办法》起草工作，为《城市总体规划审查工作规则》的修订提供研究基础，在对城市总体规划制定审查工作中存在的问题进行大规模调研和政策梳理的基础上，住房和城乡建设部委托开展“城市总体规划制定的审查要点和行政要求研究”专题研究工作。

二、研究任务和思路

本次研究的任务主要包括三方面：一是城市总体规划制定的领导和组织模式研究，在全面、深刻、透彻地领悟城市总体规划的工作定位和承担的调控职能的基础上，提出总体规划制定的领导和组织模式建议；二是城市总体规划技术审查要点研究，明确新时期、新形势下城市总体规划制定工作需要把握的基本原则和重点；三是城市总体规划制定工作行政协调和审查程序优化研究，在兼顾质量和效率的前提下，完善行政审查程序，明确行政审查与协调工作重点。

本次研究系统分析了当前城市总体规划审查和行政工作中存在的突出问题和面临的内外部环境，客观分析了新时期城市总体规划制定工作面临的新形势、新任务和新要求，在对总体规划审查和行政工作进行深入解析的基础上，针对现行制度、政策和实际操作过程中的薄弱环节，提出了改进和完善总体规划审查审批工作的对策措施建议。

研究技术路线图

三、主要研究结论

一是客观剖析了当前城市总体规划编制组织和审查工作上存在的四方面问题，包括：参与规划编制主体责任界定不清；审查重点和标准不够明确；审查环节多，交叉重复，效率低，周期长；对总体规划修改的审查要求需进一步明确等。

二是分析研判了新时期城市总体规划制定工作面临的新形势、新任务、新要求。研究报告梳理了当前城市发展建设中的用地、设施、资源等7大方面突出矛盾和问题，指出了未来城市总体规划调控面临的差异化调控、工业区用地管控、底线控制、综合承载能力、保障性设施和公共服务设施配置、旧城更新、历史文化保护等8方面任务和要求。

三是从基本理论和政策实践层面，系统分析归纳了对城市总体规划“审查工作”的总体认识。首先，区别技术审查和行政审查，技术审查重在技术理性审查，行政审查重在合法性审查；其次，对审查中指导和把关两方面的作用进行把握，指导性主要提高规划方案的科学性和合理性，把关性主要对规划内容与相关法律、法规、标准、规范和上位规划的符合性进行判断；最后，区分规划到期后重新编制与不到期修改的审查差异。

四是提出了对城市总体规划审查工作重点和标准进行优化调整的建议。（1）建议审查围绕定位和目标，生态、资源、环境，空间总体布局，历史文化遗产保护，城市运行基本保障设施等五方面内容，并明确了审查事项和审查标准；（2）明确了纲要和成果阶段技术审查和行政审查的重点。技术审查纲要阶段主要确定城市发展战略、思路和框架性解决方案，成果阶段则重点审查是否对纲要阶段提出了操作层面的规划方案以及规划内容、深度、成果表述是否符合编制办法、技术标准等要求。（3）建议对城市总体规划报批成果进行调整，编制以审批机关关注事项为核心的报批文本；（4）提出了对国务院审批的城市总体规划审查工作的优化建议，包括审查方式、审查阶段主体、初审工作、部级联席审查方式等方面；（5）对不到期修改城市总体规划审查工作提出了4方面特别要求，包括是否构成修改、评估报告审查内容和判定标准、修改强制性内容论证报告审查内容和标准、修改后城市总体规划审查工作要求等。

五是就城市总体规划编制过程中，城市人民政府、城市规划行政主管部门、相关行业主管部门、区县政府和规划编制单位的行政领导和组织工作，提出了改进的思路和建议。

四、技术特色和实践价值

技术特色主要包括三方面：一是突出实用性：针对性地研究解决当前城市总体规划审批和行政工作中的问题，纠正了实践工作中不同层面对城市总体规划审批工作的地位、作用的认识误区，提升工作效率；二是强化事权视角：首次从“一级政府、一级事权”的视角，研究改进城市总体规划审批和行政效能和效率；重点把“从城市角度总体规划应编制的内容”与“从上级审批机关角度总体规划应审查的内容”做了区别，对总体规划应该“简化瘦身”还是“更突出综合性和全面性”的争议性问题，给出了基于“事权”视角的判断，避免总体规划编制改革的盲目性。三是有限目标导向：研究围绕有限目标和政策衔接，立足于对既有政策和制度的改进和完善，在现有法律法规和制度框架下提出建议。

本课题研究从2012年10月接受委托，在研究过程中规划司组织召开了开题会和多次专家讨论会。2013年12月17日上午，住房城乡建设部城乡规划司组织召开了课题审查会，与会专家一致认为，这是国内首次从行政审批要求视角，研究如何改进和完善城市总体规划制定工作。课题成果思路清晰，逻辑严谨，紧扣实际工作需要，针对性和可操作性强，为《城市总体规划编制审批办法》的起草和《城市总体规划审查工作规则》的修订提供了重要的研究基础。