赵一新  中国城市规划学会城市交通规划专业委员会秘书长，中国城市规划设计研究院副总工程师 城市交通研究分院院长

周乐  中国城市规划设计研究院城市交通研究分院 副总工程师

城市综合交通系统作为社会经济发展、城市正常运转和市民日常出行的支撑体系，在我国城镇化进程中得到了快速的发展，城市交通基础设施系统的框架和格局基本确立。随着城市发展逐步进入存量阶段，城市综合交通系统也将经历从设施建设到运营治理、从追求规模扩充到品质提升的转变。现阶段，城市交通领域出现了诸如通勤时耗过长、道路交通拥挤、公交系统发展乏力、慢行交通环境品质不高、轨道建设与城市开发脱节、共享交通发展无序、设施老化安全性降低等一系列具有一定普遍性的问题，甚至有城市的交通基础设施应对极端灾害不利，付出了人员伤亡的惨痛代价。全面系统、高品质推进城市综合交通体系建设是在城市建设领域实现中国式现代化的重要保障。

为落实2022年4月26日中央财经委员会第十一次会议关于“全面加强基础设施建设构建现代化基础设施体系，为全面建设社会主义现代化国家打下坚实基础”的要求，贯彻党的二十大报告中关于“加强城市基础设施建设，打造宜居、韧性、智慧城市”的精神，住建部日前印发《关于全面推进城市综合交通体系建设的指导意见》（以下简称《指导意见》），旨在切实提高城市综合交通体系的规划、建设和治理水平。

《指导意见》核心内容以城市综合交通体系规划为指导，开展“快速干线交通”、“生活性集散交通”和“绿色慢行交通”三个专项建设行动为主要途径，着力打造城市交通“1+3”体系，推动城市高质量发展。

科学编制城市综合交通体系规划。城市综合交通体系规划是统筹城市各类交通基础设施建设，提升交通服务效率与水平、引导和塑造城市合理空间结构，支撑城市经济和社会发展的重要规划。“规划科学是最大的效益”，规划编制的指导思想必须与中国城市发展的阶段和实际情况相符合。从上世纪90年代城镇化稳步推进以来，城市综合交通体系规划指导了各个城市交通基础设施的大规模建设，随着城市发展步入存量阶段，城市交通体系面临新的压力和挑战。最新颁布实施的《城市综合交通体系规划标准（GB/T51328-2018）》成为现阶段指导城市综合交通体系规划编制的基本准则，要求将综合交通体系发展的重点从“消除小汽车交通拥堵”的单一目标，转向多元、绿色发展，旗帜鲜明提出“城市综合交通体系必须优先发展集约、绿色的交通方式”，多种出行方式协调，突出“绿色、公平、安全、高效”的原则，并提出绿色交通出行比例不应低于75%，城区内慢行交通比例不宜低于80%的要求，在基础设施配置和稀缺交通空间的安排上，体现出绿色交通为先的具体要求。结合新时期我国城市交通发展的特点和要求，应该更关注综合交通体系的服务水平，例如提出城市内部95%的通勤出行单程时耗应控制在1小时以内，100万以下城市应控制在40分钟以内等等具体的要求，并引入规划实施评估机制，形成“编制-实施-评估-调整”的滚动闭环，以年度计划作为规划实施过程控制的关键。《指导意见》提出的科学编制城市综合交通体系规划应在国家标准的指导下，结合各地城市实际情况开展工作。

《指导意见》提出“快速干线交通”、“生活性集散交通”和“绿色慢行交通”三个交通服务子系统的具体行动计划，突出了从设施建设到品质服务的转变，从城市交通使用者的视角全面推动城市交通的高质量发展。

城市快速干线交通系统建设专项行动。快速干线交通系统包括快速路（中小城市为骨干交通性道路）和城市轨道交通系统，是服务中长距离出行，提升城市通勤出行效率的主要载体。从通勤出行时耗来看，普遍存在耗时过久、效率不高等问题。根据中国城市规划设计研究院发布的《中国主要城市通勤监测报告》，国内超大、特大城市45分钟以内通勤比重仅为76%，60分钟以上极端通勤人口占12%，北京高达27%。“超长通勤”对人身心造成负面影响，成为社会普遍关注的热点话题。从快速路系统的运行效率来看，根据住房和城乡建设部城市交通基础设施监测与治理实验室发布的《中国主要城市道路网密度与运行状态监测报告》显示，36个全国主要城市高峰期道路平均运行速度为22.6km/h，总体处于中度拥堵状态。从城市轨道交通的运营来看，根据住房和城乡建设部轨道交通TOD监测平台的数据，2021年全国城市轨道交通平均客运强度约0.82万人次/日公里，超半数城市轨道客流客运强度不足0.7万人次/日公里，轨道站点800米覆盖的通勤人口比重平均为15%，说明轨道线网布局与职住空间的匹配程度亟待加强。针对上述痛点，城市快速干线交通系统建设专项行动应重点围绕优化城市高快速路衔接与协调，快速路接驳出入匝道系统优化控制，统合多层次轨道交通网络实施“多网融合”，落实城市围绕轨道站点TOD发展模式，持续强化轨道线路效益评估与提升等一系列具体工作展开，切实提高干线系统运行效率，缓解百姓通勤的切肤之痛。

生活性集散交通系统建设专项行动。城市生活性集散道路网络包括主干路、次干路、支路等，是城市道路交通网络的核心主体，其级配结构、密度水平、设施配置和功能品质与城市交通效率、出行环境品质息息相关。2016年中共中央、国务院发布《关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》，文件要求优化街区路网结构，树立“窄马路、密路网”的城市道路布局理念，城市建成区平均道路网密度应提高到8公里／平方公里。根据2022年度《中国主要城市道路网密度与运行状态监测报告》显示，全国主要城市中仅有深圳，厦门和成都三个城市达到8公里/平方公里以上，南宁、福州等城市通过打通瓶颈路、断头路等措施，持续多年连续改善城市微循环，城市道路网密度稳步提升，达到7.6公里/平方公里，但是全国主要城市平均道路网密度仅为6.3公里/平方公里，距离国家目标要求的8公里/平方公里仍有不小的差距。特别是部分城市尚未扭转“宽马路、稀路网”的惯性，过于宽阔的路面造成了道路与两侧用地功能的脱节。根据中国城市规划设计研究院在多个城市的统计结果，城市道路网密度与城市活力呈明显的正相关关系，实证经验也表明十五分钟生活圈也难以在稀疏宽大的路网格局下建立起来，街道环境品质不高，难以形成活力街区空间。实施生活性集散交通系统建设专项行动应重点围绕以下三个重点展开，第一，优化路网级配结构，控制道路宽度，提升路网密度；第二，完善十五分钟生活圈交通设施；第三，提升街道环境品质，完善路侧智慧化设施及街道家具配置，协调沿线建筑立面改造，实施街道与建筑退线空间的一体化“完整街道”设计。北京崇雍大街等部分城市针对重点街道已经开展类似的道路更新改造项目，取得了良好的效果。

绿色慢行交通系统建设专项行动。绿色慢行交通系统主要包括步行与非机动车（包含自行车、电动自行车以及共享单车）出行方式，根据中国城市规划设计研究院在国内近百个城市的调查统计结果，绿色慢行交通的出行比例份额普遍在50%以上，中小城市的比例更可以高达70%以上，大量城市居民依靠非机动车出行的“人公里”指标甚至与小汽车出行持平；在新冠疫情期间，城市的慢行交通的出行比例普遍得到进一步提升，再次证明慢行交通系统是维持城市正常运转，提高城市韧性所必须的基础交通方式。然而，部分城市在道路改扩建过程中随意取消非机动车道或压缩人行道空间、各种道路附属设施设置混乱无序侵占慢行交通空间、慢行道与绿道及沿河道等系统分离脱节、慢行廊道被各类设施阻隔而网络不连续等现象频发。根据第一次全国自然灾害综合风险普查房屋建筑和市政设施调查数据分析，以《城市步行和自行车交通系统规划标准（GB/T51439-2021）》中的非机动车道及人行道的最低宽度为标尺，国内城市普遍存在慢行交通路权保障不足的问题，例如四车道以上干路非机动车道宽度小于2.5m的比例高达51%，干路人行道宽度不足2m比例为28%。出行空间不足与环境不佳导致慢行交通的品质不高，部分城市由于慢行环境的恶化导致街道人气不足、活力减退，城市“烟火气”逐步丧失。2020年住建部发布《关于开展人行道净化和自行车专用道建设工作的意见》，2021年发改委联合22部委发布《关于推进儿童友好城市建设的指导意见》，特别着重强调以步行和骑行空间作为载体，构筑通学网络，切实提高保障儿童出行安全，改善儿童环境等内容。本次《指导意见》将上述文件的要求融入绿色慢行交通系统建设专项行动之中。基于慢行交通在不同城市、片区之中需求特征差异明显的特点，特别强调“一区一策”、“一路一策”的因地制宜原则，要求慢行建设必须以结合地方实际的详细规划设计作为前置条件，避免“一个断面拉到底”的粗放建设和改造方式。以慢行网络连通为重点，有条件的地区应开展“慢行道+绿道+沿河道”等多道合一工作，围绕学校、商圈、轨道站点周边等慢行需求高且问题突出的选择重点地区打造慢行示范项目，以点带面，逐步推进“慢行友好城市”的建设。

《指导意见》还提出提升全生命周期发展水平、提高城市交通能源基础设施建设水平、加快补齐城市重点区域停车设施短板、加强城市交通基础设施监测平台建设、加快绿色发展推进智能化升级、提升安全应急保障能力等工作部署，是新时期我国城市交通体系建设的重要指导，是全面推进城市规划、建设、治理的具体落实，更是建设宜居、韧性、智慧城市的实施路径。