为加快推动“三旧”改造工作，促进高质量发展，近日广东省人民政府颁布《关于深化改革加快推动“三旧”改造促进高质量发展的指导意见》（以下简称《指导意见》）。现就《指导意见》有关内容解读如下：

一、制定背景

全面促进资源节约集约利用，功在当代、利在千秋。2009年以来，按照部省合作共建节约集约用地示范省的部署，我省在全国率先开展“三旧”改造工作，在盘活存量土地资源、保障经济社会发展方面发挥了积极作用，为国家建立城镇低效用地再开发制度提供了“广东经验”，但也存在推进机制不完善、政策体系不健全、未形成强大合力等问题，制约了“三旧”改造实施效率。当前，我省正处于大力推进粤港澳大湾区建设、促进高质量发展的关键阶段，对土地资源保障的效率、结构和质量都提出了新的更高要求。在新增建设用地资源持续缩减的形势下，必须全面推动土地供给侧结构性改革，推动“三旧”改造取得突破性进展，提高存量建设用地利用效率，优化土地利用结构，促进产业转型升级，提升城市建设水平，使城市更加宜业宜居宜游，让人民群众有更多幸福感和获得感。

二、制定依据

1.《国土资源部关于广东省深入推进节约集约用地示范省建设工作方案的批复》（国土资函〔2013〕371号）

2.《国土资源部关于印发<关于深入推进城镇低效用地再开发的指导意见（试行）>的通知》（国土资发〔2016〕147号）

3.《关于推进“三旧”改造促进节约集约用地的若干意见》（粤府〔2009〕78号）

4.《广东省人民政府关于提升“三旧”改造水平促进节约集约用地的通知》（粤府〔2016〕96号）

三、制定原则

《指导意见》的制定坚持以下原则：一是坚持以人民为中心的原则，加大政府让利惠民力度，维护土地权利人和市场主体合法权益，满足人民群众对美好生活的向往。二是坚持以目标为引领的原则，以促进城乡融合发展和经济高质量发展为根本目标，建立政府引导、市场运作、规划统筹、政策支撑、法治保障的“三旧”改造工作新格局。三是坚持以问题为导向的原则，构建开放型、综合性、多元化的政策体系，形成工作合力。四是坚持优化国土空间格局的原则，全面优化生产空间、生活空间、生态空间以及社会治理空间。

四、主要内容

《指导意见》聚焦当前各地反映的“三旧”改造入库门槛高、规划调整难、税费负担重、土地征拆难等重点难点堵点问题，坚持问题导向和系统思维，提出19条针对性的改革措施，可概括为“两创新三支持四强化”。

（一）“两创新”

1.创新规划管理制度。一是与现行规划制度充分衔接，允许编制“三旧”改造单元规划作为项目实施依据，推动解决修改控制性详细规划程序复杂、耗时长的问题。二是优化建设用地规模调节机制，适当放宽规划修改门槛，推动解决部分用地因不符合规划而无法实施改造的问题。

2.创新审查报批机制。一是优化标图建库审查要求，适当降低改造地块入库要求，加大对教育、医疗、养老、体育等公益性项目的支持力度，扩大“三旧”改造政策受惠面。二是简化用地报批手续，优化微改造项目涉及规划、用地、建设、消防、商事登记等行政审批手续办理流程，提高审批效率。三是推行区域评估制度，进一步缩减单个改造项目办理压覆重要矿产资源、节能、环境影响、地质灾害危险性、地震安全性等相关评估所需时间。

（二）“三支持”

1.支持整体连片改造。一是允许通过政府补助、异地安置、容积率异地补偿等方式进行区域平衡，推动解决旧城镇、旧村庄改造项目拆迁成本高、利益难平衡的问题。二是允许通过搭配改造、混合改造、置换改造等多种方式，实现地块规则化和地块合并，促进改造成本与收益平衡。三是要求合理安排一定比例用地，用于基础设施、市政设施、公益事业等公共设施建设，并加强历史文化保护，实现经济、社会、文化及生态等综合效益。

2.支持降低用地成本。一是鉴于在一些改造项目中改造主体承担了原来应由政府承担的补偿安置、土地平整等工作，改造后还向政府无偿移交公益性用地或物业，按照从实际出发、实事求是的原则，允许在改造主体缴纳的地价款中扣除前期投入成本和公益贡献。二是在保障政府收益不受损的前提下，允许以建筑物分成或收取公益性用地等方式替代收缴土地价款，丰富地价实现形式，减少利益分配争议，调动市场主体的积极性。三是对创新创业载体根据土地权利受限情况实行差别化地价，降低其用地成本，支持科技创新和实体经济发展。

3.支持优化利益分配。一是加大财政奖补力度。在市县政府实行财政奖补的基础上，省统筹整合使用相关财政资金，实行土地增值税补助政策，切实加大对市县的支持力度，推动解决“工改工”项目及公益性改造项目收益率低甚至没有收益的问题。二是降低改造项目税收负担。对经政府确认由市场主体承担拆迁工作的单一主体归宗改造项目，定性为政府征收（收回）房产、土地并出让行为，可享受同等税收待遇，进一步平衡“三旧”用地与新增用地的使用成本，吸引更多市场主体参与。

（三）“四强化”

1.强化倒逼促改措施。借鉴浙江、上海等地经验，要求各地对项目用地效率进行分等定级，实行差别化的资源要素配置，提高低效用地项目的运营成本，倒逼他们实施改造或退还土地。

2.强化行政司法保障。对“三旧”改造涉及搬迁矛盾纠纷进行区分处理，其中，符合《土地管理法》及其实施条例、《国有土地上房屋征收与补偿条例》调整范围的，仍按照上述规定处理；法律法规没有规定的，可积极探索政府裁决，对政府裁决不服的，可依法申请行政复议或提起行政诉讼。利用行政和司法强制力，妥善解决“三旧”改造搬迁矛盾纠纷，加快项目实施，保障原权利人合法利益。

3.强化项目实施监管。一是实行项目协议监管和多部门联合监管机制，加强企业信用管理等措施，督促改造主体履行义务，依规依约实施改造。二是发挥政府补位作用，允许符合条件的市场主体主导项目转为政府主导项目，结合政府和市场两方面优势，提高项目推进效率，有效避免项目烂尾。三是实行改造信息全流程公开，稳定改造主体的预期，并引入社会监督力量，促进“三旧”改造工作规范实施。

4.强化协同推进合力。一是强化地方政府的主体责任，主要负责人亲自抓，建立完善由政府牵头的“三旧”改造工作协调机制和容错纠错机制。对涉及违法违规行为的“三旧”用地，加强多部门联合执法，倒逼土地占用人实施改造。二是强化协同推进合力。明确各相关部门职责分工，要求各司其职、各负其责，合力推进“三旧”改造工作。允许各地结合本地机构设置情况确定“三旧”改造各项工作的承担单位。

五、文件实施

本文件自2019年9月30日起施行，有效期5年。省自然资源厅已同步制定《广东省深入推进“三旧”改造工作三年行动方案（2019-2021年）》，作为本《指导意见》的配套实施文件。