编者按：
2015年10月18日下午，第三届中国城乡规划实施学术研讨会举行主题为“城市增长管理实施机制与案例”的分论坛，论坛由中国城市规划学会城乡规划实施学术委员会委员、教授级高级规划师、深圳市蕾奥城市规划设计咨询有限公司董事长王富海主持，共有7名参会嘉宾发言，对规划实施评估、城市开发边界等方面进行了深入的探讨。
论坛主持：王富海
城乡规划实施学术委员会委员、深圳市蕾奥城市规划设计咨询有限公司董事长、教授级高级规划师
王富海委员指出城市的增长管理是比较新的话题，空间的边界、空间的产权以及空间的权益等问题都日益受到重视。城市规划是利益平衡的手段，应利用这个手段为城市的增长管理做出应有的工作。
特邀嘉宾：赵民
同济大学建筑与城市规划学院教授
赵民教授发表了题为“杭州高铁新城规划实施”的主题演讲。
首先，他指出目前在制度层面，城市、镇总体规划有相对完善的实施评估。但对政策驱动的、投入大量公共资源的重点地段开发建设项目，也应该要开展规划实施评估。对提高规划编制和实施的科学合理性、提高行政效能，以及落实行政问责制度等，有重要意义。
杭州高铁新城于2006年开工建设，经历8年时间，目前核心区建设基本完成。但仍然面临诸多问题，如何优化开发，如何实施可持续运转都需要通过评估来重新认识。
赵民指出本次评估的特点主要包括三个方面：一是大数据参与评估，定量与定性结合；二是空间分析方法的应用，使评估结果可视化；三是多部门访谈与广泛社会调研。
杭州高铁新城建设有成就，但也存在的不足。成就主要体现在以下几个方面：建成东站铁路枢纽，提升杭州市的交通地位；拉动城市向东发展，实现空间拓展战略；实施新城建设，改变城市边缘区面貌；履行做地职责，推进项目开发；快速推进路网建设，构建立体交通。不足体现在以下几点：总体定位偏高，部分开发目标难以实现；商业开发量过大，主要功能培育迟缓；未能实施TOD开发，交通设施有所欠缺；规划空间结构难以落实，城市形象不佳；缺乏大项目引导，品牌效应不足；开发时序不当，财务压力巨大。
杭州高铁新城建设面临机遇与挑战。机遇包括杭州城市发展进入新的阶段、交通与区域环境的进一步优化、未来笕桥机场的搬迁预期，为二次开发留下巨大空间。挑战包括杭州市新的空间发展格局对新城的影响、经济发展进入新常态，房地产市场疲弱、新的区域交通格局下的定位重置与功能培育。
最后赵民提出杭州市城东新城转型升级的策略：1）新思路-基于不同时空的定位重置。2）新功能-打造具有吸引力的功能业态，包括打造若干具有“目的地”性质的功能地块——专业会展与展览；打造基于新型商业模式的展览与展会功能，如电商论坛、微商论坛、跨境新品发布会等，要与新城未来打造的产业相适应；打造若干具有“目的地”性质的功能地块——旅游+购物目的地；引入高端社区品牌，定向引入消费群体——打造白石品质社区；充分利用高铁优势，引入新型商业商务模式——打造跨境电商集散地；充分利用高铁优势，引入新型商业商务模式——打造跨境电商、微商集散地；创新居住模式，实现产城融合——争取引入SOHO模式，为电商、微商配套；引入大型文化娱乐综合体，提升新城人气——建设杭州市的“蓬皮杜中心”。3）新举措-从做地到营城的转变，包括重新审视新城的空间结构和功能分区，培育新的增长点；引入新的城市理念和技术，增加新城的创新示范作用；实现立体交通系统对新城开发的带动等。4）新形象-空间形象优化策略。包括增加空间的丰富性，建设标志性地块及地标建筑；加强近人尺度空间营造，培育场所精神；梳理绿地水系，打造滨水景观节点；加强城市设计，修补空间缺陷。
何为 成都市规划设计研究院规划师
何为做了题为《寻求界线与规模双重控制的结合——四川省城市开发边界划定的探索》的发言。
何为指出，城市开发边界是可进行城市开发建设和禁止进行城市开发建设的区域之间的空间界线，即允许城市建设用地拓展的最大边界。城市开发边界应在城市规划区范围内划定，明确为永久界线，无规划期限，一经划定不得随意更改。
国内外主要城市的划定方法归结起来主要有增长法、排除法和综合确定三种模式。何为认为，对于平均城市化发展水平低于全国平均，大多数地区仍处于快速发展进程中的四川来说，必须采取生态控制与规模双重控制相结合的方法。
何为将四川省城市开发边界的划定方法归结为四步：1）控制底线，将法律法规要求明确需要进行管控的区域和生态敏感性较高的地区，以及为塑造良好的空间形态所必须控制预留的区域统一划入生态控制区；2）初始生成，在底线之外，以道路、河流、山脉或行政区界等为参照，选择其中集中成片或成组的建设用地，并结合土地利用总体规划确定初始城市开发边界的范围和面积；3）确定规模，根据当地的资源环境承载能力，以建设宜居城市为基本目标，综合确定城市人口终极规模和相应的用地规模；4）评估调整，结合终极建设用地规模对划定的初始开发边界进行一定的合理性检验。
城市开发边界划定后，采取终极建设用地规模和城市开发边界线双重控制的模式。在生态承载力没有明显提高，特别是短板要素没有得到显著改善时，城市建设用地总规模不得突破终极建设用地规模，而城市建设的空间布局不得突破城市开发边界。
何为最后指出，城市开发边界的范围、面积和管控要求，应在城市总体规划文本、说明书中以专章进行表述并明确为强制性规定，与城市总体规划一同上报，经法定程序批准后实施。
刘继华 中国城市规划设计研究院（北京）规划设计公司所长
刘继华所长作了题为《国家级新区：目标与实践的偏差及理论反思》的发言。
发言指出，不同时期国家级新区的战略使命不同，第一阶段主要是推动改革开放、第二阶段是通过国家级新区实现区域带动、第三阶段是在新常态背景下，为了推动经济增长。
当前国家级新区的发展现实包括几个方面：1）短期经济增长明显，长期拉动效应持续放缓；2）新一轮新区发展难以再现浦东、滨海的辉煌；3）增长较为依赖政府投资拉动，财政平衡压力加大；4）后发新区产业支撑不强，缺乏内生型和创新性产业；5）实施中土地利用较为粗放，地均产出效率普遍偏低；6）经营性用地快速出让、公益服务型设施建设滞后；7）多头实施管理，体制机制创新较难。
问题产生的原因主要是一贯沿用的区域发展增长极理论，以及区域政策成为宏观调控手段，普遍应用导致的政策泛化。同时，提出在当前的发展现状下，建议暂缓新区的审批和出台；同时对已经审批的新区重新审视新区发展规划；严格控制建设实施的节奏；合理界定政府与市场的边界。
刘继华最后指出：新常态下，国家级新区应当回归理性，审视其存在的合理性，更多的关注发展中的风险和问题。真正实现发展方式的转变，不仅有需要目标宣扬和理念引导，更有赖于中央政府和地方政府集体行动逻辑的深刻调整！
安童鹤 天津市城市规划设计研究院
安童鹤做了题为《城市总体规划实施评估的思考与实践——以天津市总规实施评估为例》的发言。
据安童鹤介绍，天津总规实施评估构建了“总规年度执行情况报告+总规实施评估”的评估体系，形成了过去、现状和未来“三个时间维度”，市域、中心城区、滨海新区、外围区县“四个空间层次”，以及多个专题的技术框架。
天津总规实施评估的主要结论有：1）与总体定位仍存在一定差距，北方经济中心作用不明显；2）城市整体空间格局基本形成，但中心城区和环城地区已呈连绵发展态势，滨海新区空间扩张无序、用地结构不合理，新城发展相对滞后；3）经济社会超常规发展造成城市规模不断突破规划要求；4）工业用地规模超预期增长，工业用地效率总体偏低，新增工业用地突破规划边界；5）国际“枢纽”功能有待提升，公共交通体系不够完善。
安童鹤指出，未来天津城市发展思路与目标需要进一步调整，坚持有机疏散、生态宜居和底线约束理念，研究如何加快产业转型，优化人口结构，盘活土地存量，维护城市生态，控制规模。总规编制要粗化用地性质布局，增加规划弹性，并进一步提高总规政策性，增加违法用地成本，保障规划实施。
安童鹤最后指出，总体规划由终极蓝图式规划向过程式规划的变革是历史的必然，发展的必然。
冈本信广 大东文化大学·亚洲经济研究所
山口真美 大东文化大学·亚洲经济研究所
冈本信广、山口真美两位专家做了《日本城市规划案例简介》的发言。
冈本信广首先介绍了千叶县企业厅的职能和主要业务。千叶厅是地方的公营企业，但是他们是独立核算，不用县财政。1963年开始这个区域发展，从开发局到开发厅，1974年名字变为企业厅。业务是土地开发，工业用水，幕张新都心、千叶新城开发。
其次冈本信广对千叶新城、幕张新都心在实际发展过程中和当初的规划预期设想不一致，提出了调整策略。包括1）考虑新技术，包括电线地下化和垃圾空气输送系统；2）调整发展思路，由于年轻人都到东京，老龄化加剧，从单纯的住宅区向就业住宅区转变，包括发展物流、IT企业等；3）调减规划人口，千叶新城在泡沫经济破灭了以后，不需要那么多的住宅区了，本来是30多万的计划人口，现在就改成了15万人。
最后，山口真美以幕张Bay Town 垃圾空气输送系统为例，对居民组织和社区环境改善做了介绍。在垃圾空气输送系统收费这件事情上不同主体有不同的立场，千叶县企业厅：面临机构解体，需要整理目前的业务，垃圾输送系统每年的赤字问题怎么解决？居民：希望继续享受优质环境，但不愿意承担额外的费用；千叶市：作为社区所在地区的行政单位，有责任提供公共服务，但同时得考虑全市民平等问题，不能接受成本很高的垃圾输送系统。
幕张海滨社区协议会在协调上发挥了很重要的作用，幕张海滨社区协议会为社区居民、业主委员会、就业者、当地商店和企业等主题联合组织的自发性社区居民组织。主要使命是县企业厅解体后，保持社区环境和生活质量，替企业厅监管和维持幕张海滨社区的良好环境。在社区协议会的推动下，最后得出的结论为：１）垃圾输送系统的维修费和将来莫日要废止的费用由千叶县来负担；２）日常运用费用中，千叶市负责和一般的市内垃圾回收费用相当的部分，其余由千叶县负责，不向居民收取费用。
陈芳莉 厦门市城市规划设计研究院
陈芳莉做了题为《基于轨道可持续发展的存量用地再开发策略研究——以厦门市为例》的发言。
陈芳莉指出，“轨道+物业”综合开发有利于轨道交通及所在地区的可持续发展。城市新区往往受益于轨道综合开发，易于聚集人气，形成新的区域中心，而旧城区存量用地因收储难、开发慢等特点，不受轨道综合开发青睐。因此，轨道交通系统化运营后，旧城容易出现衰退的现象。
轨道综合开发的目的是最大限度地将轨道建设带来的土地增值回收，做到“溢价归公”，进而反哺轨道事业。存量土地轨道综合开发通常的做法是由政府征收后，交轨道公司结合轨道工程进行综合开发。然而因协调困难和决策反复等原因，存量用地的再开发很难跟上轨道建设的步伐。
厦门市轨道交通规划管理办法》实施两年以来，湖里工业区的存量工业用地未按规定进行收储，自行改造也处于基本停滞的状态，主要原因有：1）物业持有者的预期远高于政府收储标准，因此抗拒政府的收储行为；2）由于用地量大、开发周期长、回笼资金慢，对土地储备部门是一个巨大的财务包袱；3）厦门的轨道建设运作体制尚未成熟，各职能部处于“有心无力”尴尬局面；4）政府各职能部门间协作管理的脱节，甚至出现项目在规划、国土、地铁办之间“踢皮球”的现象，挫伤存量工业项目自行改造的积极性。
陈芳莉建议采用政府主导、企业自发和合作开发等多种模式，在轨道站点核心区以政府为主导进行综合开发，核心区外围按具体需求采用不同的开发模式；结合轨道工期，分期推动存量用地的再开发，改造需与轨道工程同步进行；将轨道综合开发需求纳入存量用地改造的实施细则中，保证政策的完善和权威性；在“三规合一”平台上建立存量用地的动态管理资料库，加强规划、国土、工商、经济等管理部门的协作。
姚南 成都市规划设计研究院副所长
姚南副所长做了题为《基于“两规合一”的城市开发边界划定初探》的发言。
姚南认为，城市开发边界应是在一定期限内，可用于城市集中连片开发的区域界线，即在已规划城市建设用地边界的基础上，通过对保护性空间的界定和城市发展方向的研判，考虑一定的拓展空间而划定的边界线。
姚南指出，城市开发边界与“两规”现有的空间管制手段相比，管理对象为同一个城市空间，管理意图有较大的共性，管制手段也有较大的相似性，应以开发边界为契机，将三者加以整合，与生态保护红线共同构成新形势下空间管制的新型政策工具，将原有模糊的区域管制转向更为清晰的界线管制，推动城市空间规划实现“一张图”管理。
基于“两规合一”的城市开发边界划定方法，首先，应以“先底后图”的底线思维划定生态保护红线；其次，应建立“两规”差异的分析平台，建立协调机制，形成基于“两规合一”的开发边界初步方案；再次，研究确定边界内允许的城市建设用地规模，允许建设用地在规模不变的前提下在边界内适度形变；最后，协调“两规合一”初步方案、建设用地规模与生态保护红线的关系，形成最后的城市开发边界。
为确保城市开发边界的划定取得实效，姚南指出，应将城市开发边界作为强制性内容纳入两大法定空间规划；加强城市开发边界的规划立法，向全社会公布；在实地进行确桩立界，接受公众监督；城市开发边界进入信息化审批平台，作为建设项目规划合法性审批的第一道门槛，杜绝圈外选址。
