必须寻找划拨工业用地“退出”的制度路径，有条件地允许国有企业所占用的划拨工业用地转变成为出让用地，并可进行经营性开发。
“三大城市群地区正在经历从工业化到后工业化的转型，大量工业用地面临再开发的机遇。以上海为例，2010年的城镇工业用地为629.1平方公里，占城镇建设用地总量的27.7%。”全国政协委员唐子来接受记者采访时表示，作为计划经济时代的产物，城镇工业用地中的相当部分是划拨用地，往往位于中心城区，尽管区位条件的急剧变化为这些土地提供了再开发的机遇，但依然面临着如何退出的制度困境。
据了解，划拨工业用地更新可以分为两种类型。正式更新就是政府的土地储备部门与地块业主达成共识，在支付补偿金后收回土地使用权，意味着终结划拨用地的初始产权安排，然后通过招标、拍卖和挂牌的方式，重新出让国有土地使用权。非正式更新就是保留划拨工业用地权属，在相关政策的许可范围内地块业主可以变更用途和进行相应的改建，但不得改变建筑结构和增加建筑面积，否则就会被规划管理部门界定为重建。
“非正式更新只是变更用途而不能进行重建，不仅开发强度偏低而且改建建筑难以适应新的用途，并非是土地利用效率最高的更新方式，但所占比例却很大。”唐子来认为，划拨工业用地在一定程度上是“模糊产权”，在难以收归政府的情况下，如果不把一部分权利让渡给既得利益者，就会导致这些用地长期处于低效利用状态。因此，必须寻找划拨工业用地“退出”的制度路径，有条件地允许国有企业所占用的划拨工业用地转变成为出让用地，并可进行经营性开发。
“所谓有条件至少包含三个方面：其一，必须补交合理的土地出让金，而不是象征性的土地出让金；其二，转变为出让用地后的经营性开发不得包含商品住宅，应当是促进经济发展和创造就业岗位的土地用途；其三，转变为出让用地后的再开发必须符合经过法定程序批准的控制性详细规划。提高城镇建设用地利用效率不仅需要编制城镇用地规划方案，还必须寻找实现这一方案的制度路径，否则规划只能是‘墙上挂挂’。”唐子来说。
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