编者按：

《城市开发边界划定暨空间规划改革工作座谈会》于2015年12月10-11日在北京举行，北京、沈阳、上海、南京、苏州、杭州、厦门、郑州、武汉、广州、深圳、成都、贵阳、西安等14个首批开展城市开发边界划定城市的国土资源管理部门派代表参会，国土资源部规划司主持了会议。会议还邀请了人民大学、国家发改委宏观经济研究院、中国城市和小城镇改革发展中心规划院、中国环境科学规划研究院、中国城市规划设计研究院、北京市城市规划设计研究院等单位的专家对各地市的成果报告进行了评议。

北京市城市规划设计研究院在新一轮北京市城市总体规划修改工作中把划定城市开发边界、优化“两线三区”实施机制作为一项重要内容，此次院里委派徐勤政博士作为专家人选参加了会议。徐博士认为空间规划改革是一种典型的供给侧改革，鉴于我国现有规划体系中存在三大规划重叠交叉的问题，此次空间规划改革核心应该是突出“三个减量”，即行政减量、技术减量和空间减量。

他以划定开发边界为例，分析了规划管理中的矛盾问题，认为我们原来并不是缺少边界管理，而是边界太多、太乱，各级部门统筹协调不够、配套政策跟不上。解决问题的方向是把眼光“放低”、突出当前工作的问题导向和过程导向：一是做好基础工作，强调“一张蓝图干到底”的前提是“一张底图干到蓝”；二是更加强调自下而上反映中微观规划管理中的问题，明确各级行政主体和实施主体的职责、权责、罚则；三是规划技术编制中要注意分级分层，处理好控规模和稳增长、调结构、用存量的关系。由此出发才能催生真改革、带来真减量。

以下为点评实录：

感谢部里提供的这次系统学习各地、各市经验的机会，今天大家的报告都很精彩，亮点很多，我的收获也很多。作为一名划定开发边界工作的技术人员，我深知每个城市的开发边界划定史就是技术和工作人员的“血汗史”，看得出来各个兄弟省市为这次工作花费了巨大的心力。对我来说，平时忙于“低头拉车”，今天能从繁琐的技术工作中跳出来“抬头看路”，确实非常荣幸。但我又处于这样一种状态，“拉车车夫坐在自己后座上，诚惶诚恐”——司机都知道车里的规矩，就是谁都不喜欢后座上的人对自己指手画脚，我很理解这种心情，但现在又不得不作点评，所以内心很纠结。下面我就说一说个人的粗浅认识，谈四个大的方面，不妥之处请海涵。

三点感受：

感受1：中央指出中国当前的大环境是“三期叠加”，我认为作为一个普通人，也有一个“三期叠加”的说法，就是“技术恐慌期、决策恐慌期、岗位恐慌期”。技术恐慌的突出表现是：原来我以为我会编规划，现在发现不会编了；原来我以为我会审规划，现在发现不会审了。特别是“怎么做减量规划”这件事，已经给了我“永久性伤害”，原来做增量规划容易，按照以人定地的思路预测规模、分解指标，规划可以一马平川、大刀阔斧地做。但是到了减量规划我就不会编了，一是国际国内没有参照，二是减量总目标容易提，推演到下位规划就难办了，我们的规划、我们的政策不是一张白纸，原来许出去的地、走出去的政策怎么办？没人告诉我们，只有自己摸索。

上午有同志抱怨说，现在的关联性业务多、头绪多、问题难，又忙又困惑，我倒是觉得可以积极正面地看待这个问题。古语说“盛世治仕、乱世治学”，在这个思想世界相对混乱的时代，通过多目标摸索，增大工作跨度、增多工作维度、增强工作深度，对于做研究来说反而是个黄金期，再说了就算工作有重叠我们还可以“一稿多用”、多出成果嘛。

感受2：我们的工作定位还是需要进一步明确。站在总书记的角度，想一想他想要的是什么？个人理解就是“一张蓝图（新三线）+一台卫星+一个巡视员=管住一个城市”。那么蓝图在哪里？我们以前没有蓝图吗？没有边界吗？之前北京的徐处长已经回答过这个问题，肯定是有的，但是那些边界是乱的、也没管好。打个比方，如果把每个城市建成区的核心区比作人的眼睛，那么城规是个单眼皮（只有规模边界），土规是个双眼皮（规模边界之外还有扩展边界），本来两规加起来是一个漂亮的双眼皮，但现在两者加起来就是个整容失败。所以我们这次工作的主旨不是无中生有、新增概念，而是对既有的规划系统进行全面检阅、综合把控，集成和整合的意义大于创造和新生。

感受3：我们的工作目标也需要明确。今天是一场学术盛宴，“主菜”是开发边界，“配菜”是多规合一，但是如果总书记来了会“吃”哪个？我想主次关系可能会颠倒过来，因为中央的终极目标是改革。那么我们的工作就是通过开发边界这个抓手发现规划管理中的要害问题和短板问题，对空间规划体系改革做出贡献、对地方治理做出贡献。这让我想到09年部里、司里组织的“国土规划大讨论”，主要讨论的是国土规划的地位、定位和架构体系，而这次空间规划改革已经上升到国家战略层面，所以大家还是要明确方向、聚焦思想、凝聚共识，集成面向改革的思路。

三个亮点：

亮点1：整体来看，各地市的工作以多规合一和三线划定为基础，突出了空间规划的整体性思维；多数城市强调了依托山水格局、注意图底关系，同时管控有思路、有方案。

亮点2：大多数城市的开发边界工作强调了三种导向，目标导向、过程导向和问题导向。所谓目标导向，就是强调开发边界提纲挈领的战略意义，它要前置于空间和土地等章节内容。所谓过程导向，就是强调开发边界是自下而上的实施工具，动态整合了各级政府、各级部门的意见和建议。所谓问题导向，就是强调开发边界作为协调利益的政策工具，把化解现实问题作为第一要务。

因此，各个城市并没有把划出边界、简单交差当成目标，而是在摸底子、理盘子基础上，定调子、找路子，做足了基础支撑工作、提出了良策良方。所谓摸底子，就是重视对现状存量的整理，系统校核了现状建设用地的地理信息和权属信息。所谓理盘子，就是梳理规划存量，统筹各级各类规划。而定调子就是明确开发边界在规划体系和法规体系中的位置、明确开发边界划定的技术路径；找路子就是集中思考今后规划管理的出路，考虑如何管得少、但是管得好。

亮点3：充分体现了新时期的新政治、新经济、新规划特征，突出了规划的收敛性、闭合性，尤其是突出了减量。解释一下，新政治是指权力上收，中央收权、地方简政；新经济是指经济新常态，经济增长率高位下行、土地不再是经济增长的发动机；新规划是指切实加强多规合一，面向存量和减量的规划成为热点，有限目标、有限财政决定了有限规划成为大势所趋。但是对于各位提到的规划减量方案，我还是有一点疑问，下面就谈谈我的三个疑惑、或者三个矛盾。

三个矛盾：

1、底线思维和弹性思维的矛盾：规划“刚”和“弹”的问题、紧和松的问题，图上永远没问题但一到实施就有问题，原因是条块不一样，一到块上关于发展和控制的定位就会摇摆。常常是总体肯定、具体否定，或者总体否定、具体肯定。美国没这个矛盾，一方面是人家的法律制度健全，但更重要的是发展阶段和国情原因，因为没有资源环境硬约束，所以美国的UGB是弹性的、引导性的，但对我们来说生态安全、粮食安全摆在眼前，有时候就不得不选择壮士断腕。从目前中央的口径来看，开发边界已经趋向于约束城市空间扩张的第二道紧箍咒（相对于生态红线、基本农田等），但地方上又希望把它当成第二道阶段性扩展边界，这是症结所在。

从北京的实际情况来说，开发边界用哪个概念？管到什么程度、什么层次？我们觉得如果是一步到位划永久边界就显得太粗，对近期规划建设管控缺乏指导意义；如果退回到地块管理，就还是太细太僵硬，上位规划既处理不好海量的微观利益和建设诉求、也穷尽不了下位规划的编制，无法从根本上规避“一收就死、一放就乱”的问题。所以采取了一种中宏观结合的“两线三区”的划法，也就是加入了“限制建设区”这样一个过渡层次。

还是回到减量问题。十几个项目听下来，减量规划是很吸引人的，但我无法判断是“硬减量”还是“软减量”、“真减量”还是“假减量”。硬减量是在现状基础上减，真金白银、真刀真枪地减；软减量是在规划基础上减，减去的只是原来规划中的“水分”。真减量还是假减量的问题，等同于是城乡共减还是以乡补城、以远补近？过去我们的城乡统筹规划实践当中，很多只是为了把中心城、新城扩大，而从农村、从外围、从下级抽调和“借用”建设指标，外头的村在图上是“抹绿”了、“留白”了，但是那些“隐形”的村大部分根本动不了，等到他们有发展需求的时候，规划部门又不得不屈服于“面对现实”而在外围增补指标。结果就是总规模被突破，大结构被肢解，一任城市政府的增量土地发展需求是满足了，但他们反过来又说规划失灵、土地失控是你的责任。

所以，特大城市如果不严肃对待总量控制的封顶意义，继续无限度地扩大增量供给，存量挖潜升级的节奏就会一拖再拖，尤其是集体建设用地“人减地增”的滞胀问题就难以化解。

2、专业管理和空间管理的矛盾：其实大家心里都清楚，生成一张清爽的空间边界图很容易，但一个空间区域里各个部门的职责、权责、罚则怎么处理、怎么体现？空间管理如果不能超越或者归并专业管理，原来怎么管就还是怎么管，徒然增加一道行政审批，实际是与简政放权、行政减量相违背的。也就是说，只有归束、合并、剔除一些不必要的管理环节、技术流程，优先落实好行政减量和技术减量的问题，空间减量才具备基本的实现条件。

3、远期目标和近期目标的矛盾：划定开发边界是一项“举重若轻”的工作，每个规划人员画这张图的时候实际带着两条“隐形的锁链”，一个是化解历史遗留问题，另一个是消除历史痕迹，前者表现为现实行动，后者表现为理想蓝图。个人观点，不是说划到界内就不可建设，划到界外就必须清除，规划图里面实际上可以、也不得不保留一些可以探讨的内容。举个例子说，广东的绿道里面实际也存在一些与生态旅游休闲不相干的现状要素（村庄、厂房和其它工程性设施），绿道规划里面画绿了，但没有说现在就要把它们拆除，而是说未来这里必须是生态的、绿色的。

对于这些现状，我的态度是八个字：限期整理、分类施行，有三条路径：一是任其自然消亡、自然损毁，让旧的自然老去；二是鼓励其搬迁到更适宜、影响更小的地方；三是限制其翻建、扩建，通过适当的政策“逼迫”其腾退更新。从这一点出发，我们再看波特兰的UGB，一划就是50年，可以把矛盾放在一个比较长的时间段去消化，但我们5年或者15年就不容易解套，那么实际工作中就需要我们做出一些战略性、策略性的控制。

三个建议：

1、总书记强调“一张蓝图干到底”，在我看来，其前提是“一张底图干到蓝”。底图是什么？共同的基础地理信息、权属信息、用途信息+共同的指导思想+共同的技术逻辑和技术体系。蓝图是什么？以新三线为基础+开发、控制、引导的指标（外挂责任制）+战略性点位（产业、交通、生态、公共服务），从这一点出发，建议发改部门考虑一下将来能不能在我们这张底图上加进点位和项目的布局设计。

2、目前各个城市的划界工作八仙过海、因地制宜，很好，但最好也要有一个相对统一的概念、相对普适性的量化标准。正如刚刚有专家讲到的生态红线的问题，如果各地之间的定义不同、定位不同，规划的定向、定点自然就大相径庭。所以，建议首先还是把概念理清楚、返璞归真，回归原初的本意；其次是工作往回收，由繁化简、提炼总结。另外我在调研中区县负责人提出一个问题：“原来的用地规划当中不管合理不合理，建设用地还有一个以人定地的人均标准，现在的开发边界最好也有一个标准，否则我们不知道自己跟别的区县相比多了还是少了。”他说的很实在，上一轮土规有一个不成文的规定，就是扩展边界相对建设用地规模可以有一个百分之多少左右的上浮空间，如果一刀切地确定一个弹性比例不好把握，有一个大致区间的说法也未尝不可。

3、这是首批试点城市第二次集中汇报，面向将来的成果验收，可能还要加强三个层次的深化工作：一是要有开发边界审批层次、管理层次等的阐述，二是明确相关的法规章程，可以从地方治理入手尝试性地编制，三是建立评价体系，即开发边界实施之后绩效好不好，也需要作出评价，这在国内尤为缺乏。实际上关于UGB，美国大概一半的研究都是分析它是不是有用、有效，现在开发边界只是一个药方，最终还是要看疗效，我们不能让别人说开发边界是多余的、无效的，否则从14个试点推广到600个城市的举措就要打问号。

又是一个上午的精彩报告，增加了几个优秀的、鲜活的案例。上海与北京的关系如同同桌，守着上海这名优秀生，每逢考试我们北京总是忍不住偷瞄一下她的卷子，这次上海又一次没让我们失望，他们通过开发边界的内容把新一轮总规的精髓也连带出来，非常值得学习；深圳是改革先锋，她的最大价值是实施后评价，10年的实施经验是一笔不可替代的财富；另外两个城市也很有特点，成都在结构上与北京非常相似、只是体型稍小，杭州包括昨天的苏州在形态上则非常接近于波特兰，或许这些城市两两之间可以产生更多的火花，将来可以加强交流互动和学习借鉴。

世界上80%的人相信知识就是力量，而另外20%相信行动产生结果，在规划领域，善于落地实施才是王道。为了奠定国土部的地位、也是发挥国土部的强项，本着继续推进这项工作的深入开展和落实到位，我从行动层面提出三个期待。

三个期待：

1、从学理层面向管理层面过渡。暴露矛盾问题，提出优化管理机制的思路，根据基层情况主动式的提、与上级部门互动式的谈，不要等命令、等任务。

2、以上海嘉定为范型，开展一些接地气的小试点，解剖麻雀。

3、尝试编一个近期实施方案（计划），内容包括法规文本、重点地区、实施评价、动态维护等。这一点我要说一下，我们以前的规划常常给自己一个很高的定位，希望是一个不可撼动的规划、不用更改的规划、50年100年不落后的规划。编制的时候很高调，但实施的时候又很低调，常常是总规当年大谈理想、剩下19年的时间抱怨现实，这是把规划的动态过程用静态思维锁死的结果。所以我倡导规划要边编边实施、边干边反馈，还原其动态规划的过程，开发边界也一样，应该早动手、见实效。

为了更好地开展和完善这几项内容，还需要大家学习吸取兄弟城市的先进经验，注意一些细节问题、即重视三个关系。

三个关系：

1、控规模和稳增长的关系。全国的GDP增长率已经从2007年的14.2%下降到2014年的7.3%，7年间降为原来的一半，经济下行是新常态，但继续塌方必然是不可接受的。“紧缩土地闸门”的背景下，要想实现稳增长就要适度“放活土地市场”，只有单位土地面积的经济产出提升才能保障经济总量和民生福利的持续稳定增长。

这要求我们规划部门做出两方面的努力：一是深化土地制度改革，打通城乡土地市场，释放制度红利；二是贯彻中央供给侧改革的意图，扩大有效供给、刺激有效需求，把有限的土地指标集中投放到最需要、最有效的区位，比如交通站点周边和公共服务配套良好的地区，从而发挥空间资源配置对国计民生的基础性支撑作用。

2、控规模和调结构的关系。我们常常说控规模是手段，调结构才是终极目的，上海提供了一个很好的范例，他们在人口、城镇体系、产业、交通、生态等方面形成了清晰的嵌套结构。这里不便全面展开，我仅就城镇空间与农业空间的结构关系谈一点自己的认识。

拿北京来说，六环内的农田已经很少，市民对都市农业、休闲农业的需求只有到远郊区县才能得到满足。所以说北京人过的是一种“跨栏式”的农业休闲旅游生活，要想接近田野，必先跨过绿隔、穿过新城。如果在近郊还能保留一点农业用地，那么全市总体出行距离会缩短、交通能耗和环境排放会降低、市民感觉也会更舒适，三全其美。所以我非常赞同部里划定永久基本农田的思路，先把城市周边的农地钉住，守住城市结构、造福子孙后代，意义非凡。将来开发边界把大的农地、绿地结构控制住了，剩下的工作就是精雕细琢，优化城市内部的微循环系统。

3、控规模与用存量的关系，或者拆与不拆的关系。上海提到郊野单元拆3建1的城乡统筹政策，北京也有在实施的减量规划案例，真正操作的时候确实很难，有些地区不拆将会拖垮城市财政、拆了马上压垮城市财政。我举个例子，大兴西红门镇的集体工业大院，早年都是农田，后来镇里的工业大院不断扩张就形成了将近10个平方公里的规模，建设模式是典型的低价、低效、低质，环境脏乱差。改造前我们调研过，这里等于进入了一个“死循环”：

村里对租客不满：村里早些年与租户、商户签订了隐性流转合同，每亩地以很便宜的价格租出去，到后来这里的小作坊、小工业、小服装火了起来，村里的租金却没争取多少，涨价的利益被大部分中间商拿走，所以村里不满。

镇里对村里不满：村里把地租出去，镇里一点好处也没有，还得付出用水、用电、排污、排水、修路、出警、消防等等公共管理的负担，所以镇里不满。

区里对镇里不满：这里的房子是村民盖的，但他们压根不是为了自己住的，盖得又密又糙，外来人口住进来以后当然是有治安隐患、火灾隐患，出了事就要向上级问责，所以区里不满。

后来西红门镇走了“823”政策，拆10平方公里、留2平方公里，建筑规模留30%（也就是新规划的容积率大致是1.5），但是实施成本很高、代价也很大，政府实际是在贴钱帮村里拆迁改造。北京现在整体就是这样一种状况，用城市建设用地背集体建设用地实施的成本，整治1公顷集体建设用地就得搭上1公顷甚至2公顷的城市建设用地。

这让我想到当前社会上有一种心态，就是谈拆色变，谁拆了旧村、旧城、旧厂房谁就是历史罪人，这其实是一种狭隘的道德陷阱，我觉得还是得实事求是、不能一概而论。城乡公共治理过程中不能一味地谈道义、谈情怀，而应该更理性地谈产权、谈法律、谈利益。依我看，西红门镇拆有拆的必然性：

第一，改造城中村最大的合法性在于建筑质量、卫生条件、安全条件等的不过关，而不是外观上太粗劣、品质上太低效，那都是次要的。退一步说，任何建成地区都存在二次开发、更新改造的可能性和必要性，西方如此、中国也如此，尤其是我们在快速城市化时期留下了一些“粗糙的半成品”，的确是需要二次加工一下、改善公共服务水平。不赞成我这个观点的可以到城中村里住一下、体验一下，最终打败你的可能不是不舒适、而是不安全。

第二，城中村确实有它的历史地位，是负载外来务工人员的“湿地”，但是又得反过来看，小产权房实际是搭政府公共服务设施的便车，这笔费用通过拆迁补偿等最终还是会平摊到所有纳税人头上。如果对这样的行为不加制止，就等于让所有的城郊农民集体享受一次违法建设带来的“红利”。

第三，拆也有拆的难题，最突出的是产权认定和法律合同终止，基层处理起来极其复杂。那么不拆、维持原有的产权结构、契约关系、建筑构造行不行？不行，我们的土地制度没有给存量更新一个有效的政策渠道，很多项目不得不拆了重走征地程序才能顺利开展。原因在于，如果改变土地用途，比如工业改居住、改商业，土地价值提升了怎么办？审计来的时候我们根本说不清楚到底有没有利益输送，那么就干脆不批。所以我认为这项制度迟早得改进，未来的城市治理必须建立存量税费维持本地治理的通道、必须建立本地居民购买本地公共服务的通道。很多地方已经在探索建设用地存量更新的制度供给，深圳、广州等地先行一步，我们其它地方也必须及时跟进、一同走出实施困境。

以上就是我的全部发言，可能有不对的、不妥的地方，供大家参考，谢谢！