编者按：

2015年12月20日-21日，中央城市工作会议在京召开，这是新中国成立以来召开的第四次中央城市工作会议。会上习近平总书记和李克强总理分别发表重要讲话，系统阐述了当前城市发展面临的形势，深刻阐明了未来城市工作的任务，对未来城市的发展作出了重要的顶层设计，也为破解城市发展中的现实矛盾和促进城市转型变革提出了框架性的方案。

新年伊始，中国城市百人论坛、光明日报理论部在京联合举办了“学习中央城市工作会议精神座谈会”，与会学者在学习中央城市工作会议精神的基础上，围绕未来的城市发展和城市工作展开深入研讨。发改委国土地区研究所原所长肖金成在会上作了重要发言。

肖金成：以人为核心是新型城镇化的本质内涵，先解决农民工问题是首要任务

肖金成 国家发改委国土地区研究所原所长

今天我把我在经济科学出版社出版的书《城镇化与区域协调发展》送给大家，这十几年，我一直在研究城镇化问题，也提出了一些观点。我于1995年开始研究农民工问题，写了一个比较长的报告，提出了农民工市民化的观点，1998年，我研究中国城市化道路，1999年，我提出城市化是中国21世纪的大战略，发表了题为《城市化：牵动中国经济社会发展的牛鼻子》的文章，这些文章都原封不动地收在我的书里。

我想讲继城镇化工作会议后，中央召开了城市工作会议，这两个会议是有关系的。我认为城市和城镇是城镇化的载体，因为农民从农村转移出来到哪儿去？转移到城市和城镇，这一点我深信不疑。要转移到城市和城镇，谓之城市化的浪潮，那么多人转移出来，城市和城镇能不能承受得了？这就需要各部门、政府和学者要下工夫应对。我们紧紧关闭城门是不行的，大家就会不走城门而从城墙上过去，过去还要翻墙，现在城墙没有了，大家都可以进来，当然会对城市形成很大的压力。过去我们认为城镇化不是好事，谓之民工潮，像潮水一样。我1995年研究“民工潮”的时候，注意到这是一个贬义词。这么多农民进入到城市，使城市显得很乱，有的人还有偷盗行为，市民对农民工完全是排斥的，希望赶他们回家去。我的领导曾给我说，城市空气那么差，农村空气那么好，不如呆在家里。他认为农民不应进城来，城市有那么多下岗职工，还让农民进来捣乱，所以，当时对农民进城是排斥的，学界的认识也是不一致的。

现在公开来讲不太排斥了，但从内心城市人对农民进来是有看法的。城市政府一方面希望农民工多做贡献，来打工，拿低工资，最好年轻的时候来，年龄大了就回去，这是比较普遍的想法。另外对城镇化不同的人有不同的认识，所以，我认为统一认识很重要。所以我建议不同领域的学者能够在一起讨论。

今天这个会上，高培勇院长发表了精采独特的观点，我非常赞同，他讲了财政的二元结构。过去我们说的二元结构主要是二元户籍制度，农村户口和城市户口；还有二元土地制度；二元社会保障制度；我还发现一个二元电价制度，我一直认为农电是便宜的，城市电是贵的，后来我参加了电监会的一个课题，才发现农电是贵的，这一点令我非常奇怪。我们一直讲支持农业，结果农电价格比城市居民电价要高。

推进城镇化首先就要解决这个二元问题，不解决二元问题我们城镇化实际上是很难实现的。因为不管怎么说，走到哪里都是两种人，两种待遇，融合不进来，所以要解决这个问题，尤其是二元财政制度问题。我们所曾经研究过城镇化成本的分担机制问题，我认为这是一个假问题，为什么是假问题？因为农民到城里是给城市做贡献，做了贡献难道不应该为他提供公共服务吗？他纳税了你为什么不为他提供公共服务，还要让他来分担。还要谁来分担呢？让农村为城市分担，让西部地区的政府为沿海地区的政府分担，让中央政府为市政府分担，这种分担是分不清楚的。但是我们所确实研究了这个问题，说城镇化成本应该分担，给中央分担多少，给城市政府分担多少，还有输出地政府分担多少。大城市吸纳人口更多，小城市给大城市分担成本，怎么分得下去呢？城镇化成本分担问题确实是一个假问题。

农民工到了城市，务工经商是为城市做了贡献，纳税了，城市政府就应该责无旁贷、理所当然、不能推卸地为他提供公共服务，如果大家都这样认识这个问题就好办了。如果大家不这样认识，还让中央政府、输出地政府分担成本，让农民分担成本，这种分担到22世纪都研究不清楚，研究不清楚大家只好谁都不提供公共服务，农民还要回到老家去。回到老家去，我们的城镇化水平是提高还是降低？到2030年如果不是75%而是45%，我认为我们的现代化目标就很难实现。

如果2亿6千9百万的农民工到2030年又回到了农村，我们的城镇化水平是提高还是降低了，我们的城镇化质量是提高还是降低了，我们社会是进步还是倒退了，我们走向现代化还是走向反面了，这都是问题，这都是风险。什么叫做中等收入陷阱，是农民工从城市回去了，这就落入中等收入陷阱了，我国现代化的机遇就再也没有了。现在我们已经走到了中等收入陷阱的旁边，要么跳过去，要么掉进去，而且我认为掉进去的可能性极大，现在是最关键的时刻，我们让大部分农民工留在城市，很可能就跳过去了，如果大部分农民工没有留在城市，回到农村去了，我们就比拉美的后果还严重。所以，我一直不遗余力地鼓吹城镇化。

但我们的城市确实要提高承载力，这么多人进入城市，承载力怎么样？魏后凯教授曾说大城市有吸纳能力，小城镇有承载能力。小城镇说来多少人都没有关系，但人家不去，因为就业岗位少，收入低，吸引力不大。大城市有吸引力，农民工愿意留下来，北京市如能解决户口，农民工肯定愿意来，不解决户口也愿意来，但北京市人满为患，这就形成一个矛盾。我到内蒙古一个县城，提出“小手拉大手”，把中学全部集中到县城，希望农民的子女到县城来上学，把全家户口都迁到县城，但农民不愿意把户口迁过来，只是在小孩上学的时候在县城租个房子，孩子一毕业马上就回去了。现在问题不是农民想来，农民不太想来，是不得已才来，要认识到这个问题。我觉得我们户籍人口城镇化的目标很难实现，很难实现在于农民并不愿意放弃农村户口，这和十年前、二十年前完全不同，二十年前大家为了获得一个城市户口是削尖了脑袋，还要掏五千元钱或者更多的钱取得一个城市户口，现在大家不想取得城市户口了，因为农村的福利待遇并不差，而且他进入城市后怕农村的权益丧失，受到损害，承包地、宅基地、集体经济的权益等等。现在农民也在心里平衡，户籍转到城市有什么利益，有什么好处，有什么损失，未来很可能在城市生活不下去，又回不去了，所以，家里的宅基地不能丢，承包地不能转。

这是很现实的问题，城市吸引力并不大，户籍城镇化并不乐观，我认为最后能不能实现是悲观的态度，因为农民不愿意把户口转进来。当然来北京愿意，上海、深圳、广东都愿意转过去，但大城市门槛很高，小城镇小城市的户籍都放开了，但农民很理性，不愿意去，去了以后和农村差不多，这就是一对矛盾。所以城镇化工作会议和城市工作会议，一是把财政预算和城市户籍人口挂钩，把城市的土地和户籍人口挂钩，实现这两个挂钩。这对地方政府是一个不错的激励措施当然会有一定的效果，但我觉得效果并不是很大。关键是要做好公共服务，一定要把公共服务和城市居民均等化抓上去，户口本不重要，是户口本背后的社会福利和公共服务，如果能够把这些做到了，我想农民取得不取得城市户口也不是那么关键的。我一直提取消城乡二元户籍制度，而不是降低城市入户门槛，因为这个手续你让人家办，人家还不愿意办。必须让进城的农民免除后顾之忧，建立完善的社会保障体系，农民才会放心大胆地把户口迁进来，才会把承包地、宅基地转让出去，农业才能实现规模化经营，农业现代化的目标才能够实现。

二是鼓励举家进城。现在五千万留守妇女，五千万留守儿童，将来可能还有一亿留守老人，这个问题要采取一些措施，鼓励举家进城，我们的土地才能流转。丈夫在城里，老婆、孩子在农村，能够把土地流转起来吗？现在子女在城里，老人在农村，也不可能流转土地。稍微耕种一下，他也不会去流转。土地流转不是那么简单，我认为农业现代化和土地流转也不要那么乐观，鼓励土地流转农民就流转，也不一定那么好实现，关键是不是举家进城，如果举家进城，一年回不去一次，土地肯定会流转，关于土地流转问题也是很复杂的问题，我这里就不罗嗦了，我就讲这么多。谢谢。

（发言内容根据本人同意发布）