导读

2023年10月31日，由清华大学中国新型城镇化研究院、清华大学国家治理与全球治理研究院主办的“中国新型城镇化理论·政策·实践论坛2023”在清华大学苏世民书院达理礼堂成功召开。本期内容为国家发展改革委发展战略和规划司原副司长周南，在论坛上发表的《以人为核心 高质量推动新型城镇化》主题演讲。

周   南  国家发展改革委发展战略和规划司原副司长

近20年，城镇化一直是我们国家一个很热的话题，不管是讨论经济问题还是社会发展问题，无论是总结成就还是谋划未来，经常会提到这个词。但是在工作中会发现，一千个人心中有一千个哈姆雷特，每个人说城镇化时心里想的事情都是不一样的，每个人的思考角度、阐释深度都是不一样的，研究单位和基层政府想的也是不一样的。

我今天想集中讲一件事情、一个要素——就是“人”的事。

党的十八大以后，总书记非常重视城镇化工作，先后召开多次会议，在2013年明确提出以人为核心的新型城镇化战略，党的二十大报告又进一步要求推进以人为核心的新型城镇化，加快农村转移人口市民化。有一些解读套用了我们党的一个理念，就是“以人民为中心”。其实“以人民为中心”和“以人为核心”的理解还不完全一样。“以人民为中心”的理念要更大一些，“以人为核心”指的是在谋划工作、城市建设、设计政策等的时候都要首先考虑到人的事情。

一、历程与现状

在城镇化中有关人的最重要的一个指标是城镇化率。在70多年的时间里，我国城镇化率提高了55个点，但不是线性上升的。以1978年改革开放为锚点进行划分的话，我国城镇化经历了前面基本停滞和后面快速发展两个阶段。图中标注的是几个重要节点，起点是1949年的10.64%，1960年达到19.75%的一个高峰，后因自然灾害有所下降，随后1978年改革开放初期为17.92%，1992年为27.63%，2000年为36.22%，到2022年达到65.22%。概括地说，从1949年到1978年，共和国的前30年里，城镇化率仅提高了7个百分点；而后面30年，从1992年到2022年，提高了38个百分点，这是一个非常明显的对照。每年平均有1300万人口进入到城市。

我们基本上是用三四十年的时间走完了欧美国家一百多年的路程，这是规模非常大，也是非常快的。这30年给大家的感觉是什么？城市化的趋势太明显了，一年一年在上涨，规模如此之大，以至于每年基本上新涨出一个深圳。这个趋势使我们误认为农业剩余劳动力进城是天经地义的事，也是无穷无尽的。大家会认为每个城市都要扩张，不扩张就没有办法容纳这么多人口。这30年速度如此之快，以至于我们在中间有点顾不上思考、关注和解决进城的这些人在想什么、需要什么。

必须承认，党的十八大以后，我们越来越多的关注到了人的问题，在城镇化这件事上取得了以下一些成就：

第一，户籍制度改革取得历史性的突破。

取消了非农户口和农业户口的差别，从制度上解决了问题。城区常住人口300万以下城市的落户限制基本取消了，城区常住人口300万以上城市的落户条件也在显著放宽，户籍人口城镇化率从2012年的35.33%，十年里提高到了46.7%，累计有1.3亿农业转移人口在城镇落户。

第二，城镇基本公共服务覆盖范围显著扩展。

首先是全面实施居住证制度，发了一亿多张居住证，居住证附着的公共服务及其便利程度也在不断增加。进城务工人员随迁子女在流入地公办学校或者政府购买学位的学校接受义务教育的比例超过90%，达90.9%。大约10年前我参与一项城镇化调研时，农民工的孩子基本上还是在农民工子弟学校念书，现在已经到了公办学校或是政府购买学位的学校。农民工接受职业培训超过一亿人次。在发改委会同其他几个部门刚刚发布的2023年基本公共服务标准里，有很多明确针对农村人群的公共服务，如妇女的产前健康检查，还有一些明确要求城市的基本公共服务要覆盖到常住人口，这都是成就。

第三，市民化配套政策体系不断建立。

中央的农业转移人口市民化奖励基金已经下发了1600多亿。新修订的农村的土地承包法又规定了不能以退出土地承包经营权作为进城落户的条件，切实维护了进城农民在农村的权益。可谓一手给钱，一手保地，鼓励城镇化的进程。

当然，要按照“让农民工进得来、留得住、过得好”的要求来看，现在大半是“进得来”了，但是能不能“留得住”、“过得好”还是有不小的差距。还有一些情况要透过亮丽的数字去深挖一下。根据统计，我国户籍人口城镇化率提高了10几个点，有1.3亿人进了城、落了户；但是再看另一个数——新农合参保人数，2009年是8.3亿，去年是8.13亿。理论上如果一个人进城了，就应该退出新农合，加入城镇保险，但过去13年时间里新农合参保人数仅仅减少了1800万。户籍人口城镇化率和新农合参保人数这两个数据的变化是不匹配的。那些人到底进了城吗？城里给了他们保障吗？其实是需要思考的问题。

还有留守儿童的问题。上海交大陆铭教授有个分析，义务教育农村留守儿童从2015年的2020万人下降到2021年的1199万人，确实减少了。但是这些孩子在哪儿？因为他们的父辈出来打工，有了见识，不忍让自己的孩子接受农村的教育，所以把他们带到了镇里或县里，从农村留守儿童变成了流动人口家乡地区的城镇留守儿童，还是留守儿童，但是接受的教育会更好一些。有分析说2021年的义务教育阶段城镇留守儿童规模约为1860万，比农村留守儿童还要多一些。这些数字背后的问题，值得深入挖掘、深入研究。

二、变动与趋势

与此同时，在人的城镇化上还有一些新情况和新动向。

（一）农民工数量总体呈下降趋势。

随着人口增量进入负增长，叠加疫情影响，今年我国人口增量减到800万人左右。在人口总量减少的情况下，未来农业转移人口数量也不可能像过去那样每年增加1300万。图中历年农民工数量的变动趋势显示，在2008年国际金融危机后，2010年达到一个高峰，然后不断下降。2021年新增农民工数量为600多万人，乍看似乎与之前1000多万的增量差距不太大，但事实上是前一年减少了500多万人，因此不能单看一年的数据说话。我们很快将进入城镇化的下半场。

从国际城镇化率变化情况来看，各国城镇化率在70%以前的四五十个点和70%以后的十几个点，用的时间其实是差不多的。后面慢得多，速度会降下来，因为没有那么多农村转移到城市的人了，更多是存量去滚动。去年我国常住人口城镇化率是65.22%，就快到70%这样一个点了。

（二）农民工的年龄在发生变化。

现在农民工的平均年龄已经到了42岁，比整个职工的平均年龄高4岁。50岁以上农民工达8600万人，不是说出来的都是老年人，而是农民工变老了，他们的年龄在不断上涨。不只是农民工，下图展示了全国劳动年龄人口的变动情况，2014年达到顶峰，之前之后几年是一个平台，在这个平台之后就是快速下降。农民工的年龄肯定跟着这个趋势走的。

（三）跨省农民工的占比也在发生变化。

2012年，跨省农民工占比不到30%，为29.1%；2018年时达到一个高点，为44%；这几年又呈下降趋势，去年占比为41%。这几年区域协调发展战略起了作用，中西部地区吸引了更多人口。

（四）建设社会主义现代化国家需要持续推进城镇化。

总书记说，城镇化是现代化的必由之路。往小一点说，时任国家领导人曾在一次调研时跟农民工说，你们外出打工，不仅给自己的家庭做了贡献，也是在给国家做贡献。现代化建设需要持续推进城镇化，需要更多的农村人口到城市里，留在城市，享受城市的文明和城市的生活。

三、应对未来的举措

新一轮城镇化规划和“十四五”实施方案都对未来的城镇化做了部署。“十四五”实施方案里讲了关于城镇化的五方面工作，加一个保障措施，其中关于加快农业转移人口市民化，围绕落户、公共服务、社会保障做了一些展开，大家有兴趣可以看一看。

围绕人的城镇化，我想强调几件事，概括成四个“两”，大家可以更多关注一些。

（一）关注两个群体

一个是即将或者已经退出劳动力市场的农民工。从2019年开始有硬性清退60岁以上建筑工人的规定，这几年受到热议。现在有些地方在往回拉，还是要尊重个人的选择，不应硬性清退。事实上，整个劳动力市场对大龄农民工确实是越来越封闭的，年龄越大，能找到的工作越少，城市里正规的用工市场、制造业的工厂，45岁以上基本就被排除在外了。有人说，保安、保洁、保姆是不是这些年龄比较大的农民工的出路？但城市里比较正规的岗位，如市政环卫工人、通过平台雇佣的家政人员，年龄限制都是60岁。其实这些人还可以工作，可以做一些轻体力劳动。而且农民工回到农村去，消费水平一定会下降，所谓庞大的国内市场如果没有人的支撑，消费是上不去的。欧美国家的退休年龄目前普遍都在提升，到了67，甚至有到70的。是不是非要严格管控，到60或者女的到55就一定要从劳动力市场清出去？这是个可以考虑的问题。针对这个群体，要做两件事：一是要提供一定的工作岗位，不要让他们这么早退出劳动力市场；二是故乡的县城也要做好接纳他们的准备，提供一些公共服务。在人口流出地的县有相当一部分农民工退了以后，不回到农村老家去，会回到附近的县或者镇去生活。所以，这个地方也要加强建设。

第二个群体是新生代，特别是90后、00后的农民工。现在农民工群体里30岁以下的约占20%，有6000万规模人口。他们出生在1990年前后，父辈可能有了一定积累，不仅仅以薪酬来衡量工作成为他们一个比较显著的特征。他们对于自己的社会接纳度非常敏感，要求更高。此外，他们的学历也越来越高，大专以上学历的农民工占到了13.7%，外出农民工中大专以上的占比更高，到了18.7%。这些人更关心业余生活、公平，对于归属感、融入感的要求更多。所以要做两件事：首先，加强对他们的培训，特别是企业组织的、有针对性的培训。我们在调研中了解到的一些输出地政府办的培训，都是很浅的，或者很表面化的培训，对老一辈农民工是有用的，对新一代其实并不适用。另外，考虑到新一代农民工的要求更高，应该更多在保障房供给上考虑他们。刚刚发的14号文，都是热点话题，但实际上覆盖的是有户籍的困难家庭以及引进的高端人才，没有考虑到农民工。我个人建议要逐步考虑增加农民工的住房保障供给。

（二）区分两类城市

人口总量减少以后，抢人大战已经开始，未来还将持续，我们怎么办呢？一类城市是目前的主要流入地，都是经济发展的高地，还要继续发挥辐射带动作用，还要吸纳更多人口。一是要实施更加积极的落户政策。现在有一些农民其实并不是特别想落户，因为不想“脱掉五件衣服”；在一些发达的大城市的人，能落还是愿意落的。二是要提高公共服务覆盖范围和水平。很多地方只给本省农民工提供相应的公共服务，外地农民工不管，未来这样不行。三是要积极培育城市群和都市圈，吸纳更多的人口。

第二类城市是有潜力的一些流入地，主要是中西部地区的城市。中西部地区有相当一批城市是很有发展潜力的。未来，随着经济的大方向的调整，包括统筹发展与安全、生产力新布局等，中西部地区的发展潜力会进一步被发掘出来。这类的城市重点要做两件事：第一，利用自身优势培育发展能吸纳劳动力的产业；第二，不断扩大技术工人培训规模。其实技术工人和产业两件事是鸡和蛋的关系，要在两者之找到一个平衡。

（三）推动两项改革

需要改革的事情非常多，城镇化本身也是一个要改革的事情。其中有两件事特别关键，需要拿出来说。

第一，按常住人口规模和服务半径来统筹基础设施、公共服务设施的布局，以及政府人员或者相关的教师、警察的数量的配备。为什么一些地方不愿意再进一步降低落户门槛？因为不管是配备的人力，还是基础设施规模，都是按照原来的户籍人口配的，所以不敢再接纳更多的人，没那么多钱了。这个改革说了很多年，但其实没有什么进展，还要大力推进。

第二，居民能不能在就业的地方或者生活的地方参加社保，这也是对农业转移人口比较有吸引力的一件事情。

此外还有没有更大力度的改革？可能也还有，可以继续探讨。

（四）建好两个平台

第一个平台是人口统计和服务平台。现在每年都公布人口数据，但准不准很难说。十年一普查的普查人口数据很准；五年是1%的抽样；每年公布的人口数据是千分之一的抽样，这个是很粗糙的。我们完全可以用大数据手段去校正。只有把人口规模弄清楚、结构弄清楚，才有可能做后面的事情。把这个全国统一的平台做好，可以提供一些服务。

第二个平台是社会保险和医疗保障服务平台。最好也是建立一个全国统一的平台，不要按行政区划分设。这样才有可能逐步推进公共服务均等化，慢慢改善社保的接续，以满足未来相当一段时间还会持续的农业转移人口市民化的事情。

* 本文根据现场报告整理，已经专家本人审核。