导读

2024年6月22日，2024年中国城市规划学会总体规划专业委员会年会在大连成功召开，中国城市规划学会副理事长，厦门大学建筑与土木工程学院、经济学院双聘教授赵燕菁在会上作题目为《重新理解城市规划》的主旨报告。

赵燕菁  中国城市规划学会副理事长，厦门大学建筑与土木工程学院、经济学院双聘教授

1 城市规划危机本质是城市化转型

可以说，如今城市规划面临全面的行业危机。2022年前的规划危机来自内部，国土空间规划的改革使得整个城市规划行业陷入边缘，无所适从；但2022年后的规划危机来自外部，房地产市场的下行导致中国城市陷入经济危机，波及和建设开发相关的所有行业，规划行业更难独善其身。城市规划行业危机的底层原因是城市转型，规划不能单纯依靠自我改造实现救赎，必须重新思考城市规划的底层架构，契合城市新的需求，从城市危机中寻找出路。

城市化转型的关键，就是城市资本型增长阶段形成了空前巨大的资产，在城市进入运营型增长阶段后，这些资产没有带来足够的现金流。城市规划在建立资产阶段可以说是一骑绝尘，但是在进入运营资产阶段，面对转向维护利润表的规划目标和任务，城市规划不能手足无措，必须探索新的方法和模式。

2 城市就像一个电脑，规划就是操作系统

增量时期的城市规划，就像为电脑配置硬件，把各种适配的设施（内存、显卡、芯片……）攒在一起，实现电脑的有效启动。而存量时期的城市规划，则是设计电脑操作系统，好的操作程序、用户界面、应用程序能让城市使用者、各类商业模式更便捷的利用和接入城市设施。城市的效率不仅取决于其硬件，同时取决于其操作系统，最后城市之间的竞争，是看哪个城市的操作系统能够吸引更多的人口和企业，规划设计好的城市操作系统，这就是我们城市规划新的阶段的目标。

城市的操作系统可以分成三层。第一层，是规划的底座，由一系列的协议（规划指引）组成；第二层，则是规划的编制，有一个非常清晰的操作界面，存量时期主要就是以产权信息为核心的基础信息现状梳理；第三层，是规划应用，根据产权地块策划项目，招商引资，创造现金流。总之，城市规划就是城市的操作系统，目的就是将各类经济活动（应用APP）接入城市公共服务，实现资产的保值增值。

（1）底层协议：供地政策

现实中经济活动想接入城市操作系统会遇到的规划障碍主要有三个——用途、强度、年限。如果这三个要素不能解决，很多项目基本上没办法落地。因此，我们需要通过规划指引，从指标先行变为项目先行，解决不同项目（插头）和城市（插座）的对接问题。

进入存量时期，城市基础设施、公共服务的改进和已建成物业随时间折旧贬值之间的价值差额越来越大，城市规划就要通过资产的重置，重新捕获这部分流失的价值。主要路径就是上面三个要素，改变用途、改变强度（容积率）和延长年限。但由于中国土地制度是为增量而非存量设计的，按照“终极规划”的用途对土地一次性收费，在一定年限内任何规划条件的改变，都可能带来大规模的套利。所以自然资源部必须首先在用途、容积率和使用期限上给予规划指引上的改变的可行路径。

我们提出《关于国有土地用途改变、容积率增加和使用权到期的规划指引》（底层协议），主要包括“①城市政府可以根据城市不同地段不同用途，定期公布相应的土地年租，年租标准由各地政府根据市场价格确定；②在土地使用权存续期间，使用权所有者可以向自然资源规划管理部门提出变更土地用途和容积率的请求；符合规划的变更申请，可按照城市政府公布的土地用途缴交年租；③需要延长土地使用期的所有权人，可以向规划主管部门提出申请；政府按照合约收回土地使用权，超过合约年限的，可以用专营权的方式作为附属合约授予申请人；专营权年租原则上不低于政府当年按照不同用途公布的年租标准。现有土地使用权除不符合规划以外的均可以自动续期。续期以租赁方式获得使用权，年租原则上不低于当年政府公布的标准”等内容。目的是，允许使用者可以根据市场需求不断地调整土地的用途和强度以及使用年限，政府可以通过收租回收漏失的土地价值，真正实现城市资产的保值增值。

类似的指引，我们还提出了针对划拨土地更新利用和收费的《关于划拨土地经营收益管理的规划指引》（专项协议）；允许已建成住宅房屋产权人自主更新的《关于住宅房屋自主更新的规划指引》（专项协议）；针对存量工业用地盘活回收和增量工业用地年租制供给的《关于存量低效工业用地更新规划指引》（专项协议）；针对征地拆迁项目财务计算的《关于新增供地类项目的经济测算说明》（专项协议）……这些指引的目的，都是解决存量时期项目落地遇到的典型问题，城市规划只有解决这些障碍，才能真正成为有用的、好用的、管用的规划。

（2）操作界面：产权地块

进入存量时期之后，城市绝大部分的土地已经有使用者，这就意味着城市规划的基础现状调查必须从增量时期的用途分类转向存量时期的产权分类，以产权为核心形成规划的操作界面。

以我们在上海浦东新区北蔡镇的试点区域为例，2平方公里左右的区域，一共梳理出192个产权地块，按照集体土地、出让土地、划拨土地以及其他用地进行分类。每个产权地块梳理产权人、面积、产权用途、实际用途、容积率、产权年限、剩余年限、地块财务支出和财务收入等现状信息，形成产权地块的基础信息表。最终将基础信息形成城市数字化平台，城市使用者、企业、运营商、开发商都可以在这个平台上看到所有地块的基础信息，为下一步项目策划提供基础条件。

（3）规划应用：项目策划

有了操作界面之后，无论是产权人还是社会主体、政府主体，都可以对每一个产权地块进行项目策划。规划根据项目的条件设计，制定项目征集的标准化格式，在数字化平台上公开项目基础条件与标准化格式，进行项目征集。编制单位依委托方意见主动策划项目，其他社会主体可依标准化格式自行策划。对于已经出让的土地，由业主+运营者（包括规划院、运营商、主理人、资管机构）进行策划；对于划拨土地，则由专家和职业策划机构向政府部门提出策划方案。通过标准化的项目提交，通过项目预审，进入储备项目库，之后确定实施主体，进入实施项目库。

城市规划，除了将这些策划项目提出的规划用途和强度指标变成规划之外，更重要的是解决项目落地与与现有技术规定、规范的冲突。这个解决工具就是规划指引。上级部门审批详规，核心不是“指标”而是《规划指引》；通过规定程序对本级政府制定技术规定在特定空间范围内豁免或变更；向上级自规部门申请规划指引，在特定空间范围内豁免或变更上位技术规定；通过规定程序，发起对现有技术规定的修订。所谓“规定程序”原则上是向原技术规定批准部门备案或快速审批。规划指引的目的，就是当现有技术规定与项目需求不一致或缺失时，允许这一政策工具让技术规定根据市场需求及时调整，让项目策划能够顺利变成项目落地。

3 实践探索：上海浦东新区北蔡

国土空间规划必须探索全新国土控规模式，才能履行国家赋予的“两个统一”（统一行使全民所有自然资源资产所有者职责，和统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责）的职责。在自然资源部委托的试点上海浦东新区北蔡，这是一个2平方公里左右、典型的存量和增量结合、多用途共存的区域。我们在这个区域里做了一些探索，城市规划如何从用途管制到价值创造，实现保值增值。

以其中几个项目为例。

在划拨土地层面，我们策划提出中学校园地下空间复合利用项目，在划拨土地的规划指引前提下，提出方案要点。①政府、教育部门提供政策路径，许可运动场地下空间立体空间建设；②采用BOT模式，设计停车费用收取的政府和社会主体间的分配机制；③地面工程利用假期施工（逆作法），不影响校园运动场使用；④用于其它商业性用途需申请，获得许可后按照公布价格缴纳年租。通过项目策划本地块特许经营权期限设置为15年，建立收益分配机制，在特许经营权期限内，政府的收益分成比例为20%，政府收益可以返还学校用于学校建设和运维。经过财务测算，改造后地块财政收入相比之前增加超过50万每年，15年经营权之后超过280万每年。

在工业用地层面，以一个现状是空调汽车厂的地块为例，我们联合运营商和主理人团队，策划了轻资产和重资产两种项目方案。轻资产方案，保留原有实验室和办公楼，剩余土地中，63亩为商业出租，25亩为办公出租，25亩改造为停车场；改造前政府收益1099万元/年，改造后政府收益3073万元/年。重资产方案，征收爱斯达克厂区，针对引进企业，量身定制产业社区，运营方获得稳定租金，REITs退出；其中政府方土地征拆成本控制≤12亿，容积率2.0，运营方土地成本12亿，产业社区投资建设5.5亿，总投资17.5亿，租金4元/平方米/天，出租率80%，退出估值27.4亿。改造后城市政府定向引入优质企业，增加税收，达到200万/亩/年。

在居住用地层面，我们提出住宅小区自主更新方案。以绿川安居苑北小区基地内不可分割最小建筑单元包括4栋6层建筑为例，总建筑面积2760㎡，套内增容10%，不增加户数；资金居民自筹，政府补贴电梯资金；整个单元原地拆除重建，采用装配式建筑。其中，装配式建筑成本9500元/㎡，总成本2884万元；政府出资112万（电梯补贴），居民出资2772万，户均58万。政府不需要征地拆迁（节省1.38亿拆迁补偿费用），不增加公共服务支出，老旧小区设施和环境更新，拉动固投和消费，城市面貌改善；经过测算，一个居住单元自主更新可拉动固投2800万，一个居住小区可拉动固投1.6亿，一个居住片区可拉动固投85亿。

在新增供地方面，我们以上农批区域为例，对比了房地产开发方案和非房地产保留改造的开发方案，财务测算房地产模式改造后政府每年支出5.89亿元/年，非房地产模式改造后政府每年收入超过0.5亿元/年。项目提出非房地产模式的要点：为保证REITs退出估值，允许拆除部分建筑增加容积率；在保证用地性质不改变的前提下，拆除部分的产权重置成本不得高于退出估值的20%；根据需要，在保证用地性质不改变的前提下，进行功能的重新布置。

这些案例的探索，还处于初步的阶段，我们这次主要是探索方法和模式，给规划行业提供新的思路，目的是让更多的同行加入这个探索，重新扭转城市规划的定位和目标——资产的保值增值，而项目落地是实现城市资产保值增值的前提。

4 规划的审批需要同步改革

既然城市规划新的目标，是以城市存量资产为平台，吸引能带来税收的经济活动，围绕规划范围内的土地，通过项目增加收入减少支出，那么城市规划的审批需要同步改革。传统规划是服务于增量，一定是先有规划后有项目，项目按照规划实施；但是进入存量规划时期，规划一定是服务于存量，一定是先有项目后有规划，按照需求量身定制。这就要求规划审批，也应该服务于项目，根据项目需求进行审批。

规划的编制分成两个阶段。第一阶段，是所有规划编制的规范动作，要快、简单；第二阶段是编制单位的自选动作，要深、要实，目的是策划不同的可行的项目。弱化规划编制的周期和年限，随时滚动更新，每一个项目策划，就是一次规划编制，详规是所有项目策划的集合。同样，审批也分成两个阶段。第一阶段，编制形成产权梳理和规划指引之后，进入城市数字化平台，网上分发给业主和潜在的运营商；第二阶段，根据平台提交策划的项目，进行项目上会，各个相关局和处室反馈意见，城市三师反馈意见等，确认项目通过、修改或驳回，最终通过项目进入项目实施库，下一步落地实施。

另外重要的是，规划指引工具如果能通过《国土空间规划法》予以规定和授权，之后就是规划审批的重要组成。规划指引可以让技术规定根据市场需求及时调整，避免现在规划审批中常见的削足适履，刻舟求剑；为阻碍项目落地的其他政策、法规等，提供救济通道，对于有助于“保值增值”的项目，审批应当是协助其获得相关政策需求，而不是设置障碍。最终通过规划指引，逐渐淡化控规的“刚性”，增加控规的“弹性”。

5 探索需要时间，转型要立即开始

城市规划没有在消亡，而是对规划的需求改变了，如果不能适应改变，强行保下来，学科也会消亡。在城市经济下行周期并不是缺钱，而是缺项目。规划必须顺应经济发展趋势，从经济增长的被动轮，变为增长的主动轮；从围绕行政许可的规划，变为行动发起的规划；从回答怎样花钱的规划，变为回答怎样挣钱的规划；从“刚性”难调整的规划，变为迅速响应市场的规划。

只有这样，城市规划才能向死而生，化蛹成蝶。