何兴华：客观认识小城镇在建设现代化人民城市中的作用

导读

2025年8月29日，2025中国城市规划年会专题会议“现代化人民城市建设的小城镇实践”在沈阳召开。会上，中国城市规划学会副理事长、住房和城乡建设部计划财务与外事司原司长何兴华作题为《客观认识小城镇在建设现代化人民城市中的作用》的特邀主旨报告。

何兴华  中国城市规划学会副理事长，住房和城乡建设部计划财务与外事司原司长

中国式现代化以及中国特色城市现代化，均离不开小城镇的支撑。中央多次强调应推动大中小城市与小城镇的协调发展。因此，发展小城镇无疑是现代化人民城市建设的基本内容之一。农村的现代化是整个国家现代化的重要基础，而中国特色的城市现代化也是在城镇化基础上推进大中小城市协同发展的过程。

然而，小城镇的发展定位与实际作用仍时常引发争议。现就如何客观地认识小城镇在城乡发展中的功能，特别是在现代化人民城市建设中的作用，分享几点个人见解，供大家讨论和批评指正。

1 小城镇并无跨时代的统一定义

小城镇作为一个具有中国特色的地域类型和政策概念，其内涵并非一成不变，而是伴随国家发展阶段与战略需求不断演变。

1948年末，全国仅有58个城市。新中国成立初期，工作重心由农村转向城市，一大批县城改设为城市。到1949年末，全国共有129个城市。在这一阶段，“小城镇”常与“小城市”概念混用。改革开放后，我国经历了规模空前、速度迅猛的城镇化进程。这一时期城镇发展取得的成绩，很大程度上是通过“乡改镇”“县改市”等行政区划调整实现的，本质上也是小城镇发展的成果。这个阶段，“小城镇”与“集镇”的概念是通用的。进入新世纪，随着“撤乡并镇”工作的推进，乡镇数量逐步减少，建制镇的标准与规模趋于稳定。这个阶段，“小城镇”一般指建制镇，即具有城市性质但规模较小的城镇。

2 小城镇发展始终服务于国家战略

解放初期，一批县城关镇改为市，使得城市数量成倍增长。“三五”计划时期，“三线建设”推动一批关系到国家安全的项目迁建或新建于相对偏远山区，客观上促成了一批“基地型小城镇”的建设。改革开放后，小城镇的发展与农村产业结构调整，特别是乡镇企业的“异军突起”高度相关。新世纪初，为应对农民收入增长放缓及农村经济活力不足等问题，小城镇发展被视作“新的经济增长点”而提升至大战略高度。

3 小城镇的作用长期处于争议状态

建国初期，由于城市被视为消费性质的，政策导向强调严格控制大城市、积极发展中等城市、大力发展小城市。改革开放后，费孝通等学者倡导发展小城镇，引发社会的广泛讨论。对此，时任中央领导同志在费孝通所著的《小城镇四记》一书上作出批示，指出“不可能有一致的看法，更不可能拿出一套正确的措施”，认为“不必急忙作决策，用简单的行政手段推行”，并特别强调“凡属不成熟的事硬着头皮去干，事情必然成不了功”。

即使进入新世纪，小城镇发展被作为“大战略”，但仍因土地制度改革复杂、建设用地调整困难、配套资金不足、户籍改革滞后、管理体制不顺等深层次问题，在全国绝大多数地区未取得实质性进展，仅在个别沿海地区有所突破。

4 新型城镇化战略明确了小城镇的作用

为应对全球金融危机、破解“三农”问题，国家推出新型城镇化战略，较好处理了各方面对城镇化的不同看法。该战略中提出以人为核心的城镇化，强调提高城镇人口素质和居民生活质量，把促进有能力在城镇稳定就业和生活的常住人口有序实现市民化作为首要任务。在空间布局上，根据资源环境承载能力，构建科学合理的城镇化整体布局，把城市群作为主体形态，促进大中小城市与小城镇合理分工、功能互补、协同发展。在发展方式上，贯彻绿色发展、循环发展、低碳发展的理念，建设“有历史记忆、地域特色、民族特点的美丽城镇”。许多内容与小城镇建设密切相关。

新型城镇化战略提出后，中央采取一系列措施推进城镇化。不仅出台了《国家新型城镇化规划》，还相继召开中央城镇化工作会议、中央城市工作会议，以统一思想、明确路径。

习近平总书记在参加十二届全国人大一次会议江苏代表团审议时指出：“要积极稳妥推进城镇化，促进大中小城市和小城镇协调发展，推动城镇化向质量提升转变，做到工业化和城镇化良性互动、城镇化和农业现代化相互协调。”在2013年底召开的中央城镇化工作会议上，他进一步强调：“城镇化是现代化的必由之路。”为我国城镇化的健康发展指明了前进方向。

5 小城镇如何更好地发挥作用仍需实践检验

前几年，以浙江为代表的地区开展了“特色小镇”建设探索，取得一定成效，其初衷是打造创业创新的平台，有利于培育新动能、发展新经济。但在向全国推广的过程中，也在一些地方出现了概念混淆、模式同质化等问题，尤其易与现有“小城镇特色化发展”混淆，引起管理部门对新一轮“占地造城”的担忧。因此，必须理性处理好特色与平庸、近期与远期的关系。政府应侧重于制度建设与政策供给，为市场和社会主体创造参与环境，而非大包大揽、直接干预。

党的十九大提出实施乡村振兴战略，随后一系列政策文件与《乡村振兴促进法》相继出台，“十四五”规划也明确要“实施乡村建设行动”。在此背景下，小城镇如何更好地发挥作用，仍在不断的探索过程中。

6 深入学习贯彻中央城市工作会议精神

我国城镇化正从快速增长期转向稳定发展期，城市发展正从大规模增量扩张阶段转向存量提质增效为主的阶段。在这样一个新阶段，需要将小城镇的作用放到城乡融合的高度来认识。

关于城市发展与乡村振兴的关系，在这次中央城市工作会议上，习近平总书记再次辩证视之，“让乡村振兴和城市发展能有机结合在一起”“现在的城乡人口流动还是候鸟型的。市民和农民之间的平衡转化，要体现在政策上”。

现代化进程中，城的比重上升，乡的比重下降。但不管工业化、城镇化进展到哪一步，乡村都不会消亡。事实上，乡村振兴根本无法离开城镇化的大背景和城市的健康发展单独实现。

7 科学分析小城镇争议的根源

关于发展小城镇的争议，本质源于对其概念的不同理解：一是作为居民点，它是客观存在的聚落形态，规模较小，处于费孝通先生所说的“城乡过渡的中间状态”，这一层面争议不大；二是作为管理单元，其建制与边界可根据管理需要进行调整，如撤乡并镇、乡改镇等，易引发争议；三是作为政策对象，常通过“试点镇”“重点镇”“特色小城镇”等政策工具加以推动，由于政策本身具有试验性与灵活性，更容易产生不同看法。

8 分类推进以县城为重要载体的城镇化

当前，中央强调“分类推进以县城为重要载体的城镇化建设”。全国现有1472个县城，承载1.52亿常住人口，服务着整个县域近5亿人口。补齐设施短板、提升建设标准、强化运行管理已成为一项紧迫而繁重的任务。

同时，应因地制宜推进小城镇建设。全国1.94万个建制镇不可能都有大的发展，应重点支持人口聚集多、经济增长快、区位重要的城镇。

9 规划引领是小城镇健康发展的关键

必须明确，小城镇战略中的“小城镇”是政策对象，而非所有乡镇。中央反复强调，小城镇的规划建设要“避免一哄而起、遍地开花”，意味着应把小城镇规划理解成选取发展重点的区域规划，而非简单编制单个镇的规划。这一问题虽经四十年讨论，仍反复出现，有必要再次重申。

综上所述，小城镇的作用，应置于新中国建立后城乡二元体制结构，特别是改革开放以来中国特色城镇化进程的大背景下理解。它不是泛化的国际经验比较或历史回溯所能完全解释的。

小城镇在现代化人民城市建设中发挥着重要而独特的作用，其核心价值不仅体现在为城市增光添彩，更在于延伸公共服务、有效服务农民、支撑乡村振兴。应当认识到，乡村振兴离不开以城市为依托的辐射带动。

同时，也需理性看待小城镇的发展前景，一些地区的小城镇可能因人口流出、资源条件限制而逐步收缩，甚至衰落，需提前研究应对策略，探索精明收缩、功能优化的多元路径。

*根据现场报告整理，已经专家审阅

供稿单位：中国城市规划学会小城镇规划分会