叶斌：国土空间规划实施工具创新设想——以土地成片开发引领高质量发展

导读

2025年10月25日，第22届中国城市规划学科发展论坛上, 南京市规划资源局前局长叶斌局长发表主题演讲“国土空间规划实施工具创新设想——以土地成片开发引领高质量发展”。剖析了现行空间规划实施工具的局限性以及背景形式，探讨了成片开发这一创新性工具的六大设想及未来展望。

叶斌  中国城市规划学会常务理事、南京市规划资源局前局长

1 现行空间规划实施工具的局限

今年中央城市工作会议对未来城市发展提出的“总体要求”，可以概括为“六个‘一’”：

（1）现行工具的主要特点

现行空间规划实施工具以《城乡规划法》《土地管理法》及《土地储备管理办法》为核心，存在五个特点：近期建设规划缺乏土地投放行动计划常落空；土地储备与近期建设规划衔接薄弱；许可制度下建设项目引导供地，项目分布零散；建设用地年度计划缺乏空间考虑；用途管制主要聚焦耕地保护与农转用。

（2）现行工具的共性问题

上述实施工具存在四类共性问题：建设用地供应时序错配，超前（土地闲置）与滞后（项目等土地）现象频发；专项协同不足，如地铁建设与周边用地投放脱节；空间安排随机，受市场因素影响，建设用地零碎分布，制约土地使用效率；多规合一体制下土地与规划在审批许可中关注重点差异显著。

2 近期国土空间规划实施的形势

（1）高质量发展新形势

高质量发展与治理能力现代化背景下，规划实施面临的新形势主要体现在：开发重心转向存量土地更新与半城市化地区开发；财政紧约束；开发速度放缓；需要产业集聚形成产业链；以人为本，要求公共服务均等化与不动产保值增值；城乡协同深化，农村集体用地纳入空间规划管理；《民法典》、《生态法典》、《国土空间规划法》将进一步强化合规性要求。

（2）国土空间规划实施的总目标

国土空间规划实施总目标明确为“集约、高效，以人为本”。需平衡政府引导与市场选择，实现空间形态与功能的时序完整；落实时序观念，强化实施过程与结果的高效性；响应国土空间规划改革要求。

3 完善成片开发内涵，实现空间规划实施工具创新

现行成片开发因与土地征收绑定偏离规划导向。可以从以下初步设想出发创新重构成片开发这一政策工具：

1）修正“成片开发”的概念。建议定义为“在国土空间总体规划确定的城镇建设用地范围内，由县级以上地方人民政府组织的综合性开发、再开发建设活动”；

2）定义“成片开发”的公共利益属性。 成片开发落实国土空间总体规划，实现“阶段性空间结构合理、功能完善”，进而实现各时序国土空间集约节约、有序利用是“成片开发”最根本的公共利益；

3）灵活界定范围与规模。根据地段现状，必要时可扩大待更新改造的现状国有土地范围。对于国有土地包围的零星集体土地涉及征收的，未必规定成片开发的规模下限；

4）优化年度实施安排。规定编制下年度而非本年度的成片开发方案和实施安排，本年度项目供地需在上年度完成或部分完成；

5）健全成片开发本身的实施机制。方案批准后应按照方案范围、时序组织实施。可参照土地储备办法，要求三年内完成并建立体检评估制度，与考核指标结合，建立奖罚机制；

6）完善成片开发方案内容。除集体土地征收外，增加国有低效用地分析，对低效用地再开发涉及的征收做出预判，对成片城市更新提出要求。

《南京市国土空间规划条例》在现有政策工具基础上，建立年度成片开发制度，为工具创新提供了地方经验。

4 待深化研究的问题

亟需加强成片开发工具的学理、法理层面的研究，具体包括：

1）确立成片开发公共利益属性以及表现；

2）成片开发空间位置选择、规模安排和时序安排的学理研究；

3）成片开发方案的成果内容和形式，在“五级三类”国土空间规划体系内的地位和作用；

4）成片开发本身的实施机制，与五年规划、年度计划、土地储备、建设项目及供地的关系，与土地综合整治以及城市更新之间的关系；

5）成片开发实施的监督机制，确立成片开发与城市年度体检的关系及相关制约制度。

5 总结

在高质量发展背景下，土地成片开发要从城乡空间集约发展这一公共利益属性出发，建议重新界定成片开发定义及相关标准，编制和实施年度成片开发方案，确定年度土地投放规模和空间，使其成为实施国土空间规划的新工具。

本文根据现场演讲内容整理，经演讲人审定

文字整理：代鹏飞，同济大学建筑与城市规划学院博士研究生