段威：江苏省县域城乡融合发展评价及实践探索

导读

8月31日上午，2025中国城市规划年会之学术研讨会十九“城乡要素流动与乡村规划”在沈阳召开。江苏省规划设计集团城镇与乡村规划设计院有限公司总规划师段威作题为《江苏省县域城乡融合发展评价及实践探索》的学术报告。

段威 江苏省规划设计集团城镇与乡村规划设计院有限公司总规划师，教授级高工

1 江苏省城乡融合发展的特征

自改革开放以来，江苏省城乡关系大致经历了四个阶段：一是上世纪80年代，乡镇工业发展驱动小城镇蓬勃发展的“以工兴镇”阶段；二是上世纪90年代，以开发区建设驱动中小城市规模扩张的“城市为主”阶段；三是2000以来，增强中心城市集聚辐射功能，促进新农村建设的“以城带乡”阶段；四是党的十八大以来，以区域创新高地驱动都市圈城市群引领城乡融合的“城乡同美”阶段。这些阶段性的改革举措实现了江苏省县域经济、小城镇和乡村的快速发展，为江苏省的城乡融合发展奠定了坚实的基础，使得现阶段江苏省的城乡融合发展呈现出以下三个特征。

一是县域经济实力强劲，连续多年稳居全国第一方阵。江苏省40个县（市）贡献了全省超过41%的地区生产总值，集聚近45%的城镇常住人口，其中 22个县（市）迈入“千亿俱乐部”，25个县进入全国百强县。

二是小城镇发展水平全国领先，承担起城乡融合中的重要过渡带作用。2024年“千强镇”数量为251个，“百强镇”数量为46个，前10中有7个在江苏。

三是乡村建设水平高，城乡一体发展基础好。经历村庄环境整治、特色田园乡村建设、农村住房条件改善、宜居宜业和美乡村建设，江苏城乡居民水平差距明显缩小，部分地区串点连线成片，推动乡村从“单点突破”迈向“全域振兴”。

2024年，江苏省城镇化率已经达到75.5%，处于城乡融合的关键阶段，需要进一步认清县域发展阶段及特征，探索不同模式和路径。

2 江苏省县域城乡融合发展水平评价

本次评价选取城乡融合发展的五大维度作为一级指标，考虑到测度指标的可获取性与面向江苏问题的针对性，确定共23个二级指标，形成江苏“5+23”的城乡融合发展指标体系。一是要素畅通维度，针对人、地、钱三大要素的流动问题，选取人口城镇化水平、城乡建设用地面积之比、城乡建设投入之比等共6个二级指标。二是设施一体维度，面向交通类、市政类、生态类和信息类等不同类别设施，共选取4个二级指标。三是服务均等维度，聚焦建立城乡教育资源均衡配置机制、健全乡村医疗卫生服务体系、统筹城乡社会福利体系和完善城乡统一的社会保险制度，共选取4个二级指标。四是产业协同维度，围绕城乡融合的经济基础、农业现代化的核心水平、城乡工农协调性的直接度量、现代技术替代农村劳动力的关键信号和农村空间品质的集成表达等重点内容，共选取5个二级指标。五是共同富裕维度，聚焦城乡居民收入趋同化水平、城乡居民消费趋同化水平和农村居民收入水平等主要关切，共选取4个二级指标。

指标体系建立完成后，采用熵权法计算全省40个县（市）的各维度得分和综合得分，得到江苏省县域城乡融合水平的测度结果。根据测度结果可以进一步分析在五个维度上，苏南、苏中、苏北地区及都市圈范围的城乡融合发展特征。此外，利用K-means聚类分析方法，将40个县（市）的综合情况进行类别划分，分为总体评价及各维度均具有优势、仅产业协同能力较弱、部分维度具有相对优势和各维度较为一般四类，得到江苏省城乡融合发展的总体格局。这一格局成果与江苏省经济地理格局较为一致，与城乡融合发展的现实总体情况较为一致。

3 探索体制机制改革 推动城乡要素流动

2019年12月，江苏宁锡常接合片区入选国家级城乡融合发展试验区。近些年来，围绕国家着重要求的5项改革任务，江苏创新推进机制改革，均取得了良好的成效。

一是集体经营性建设用地入市通道基本打通，拓宽乡村发展空间。省级层面开发了网上交易系统，制订了入市管理办法等文件，从顶层设计层面确保入市规则明确。各地政府在制度指导下积极探索点状供地、就地入市、异地调整入市等创新做法，以投资经营收益分红、支持基础设施和公共服务等方式灵活保障农村居民权益。

二是科技成果入乡转化全面推进，激活乡村发展动能。通过制定鼓励政策、推行“揭榜挂帅”等新型科研组织方式等举措做宽入乡渠道。试验区做强转化平台，实体化运行长三角农业科技成果转化交易中心。为进一步做好收益分配，出台科技成果赋权改革实施方案，积极推广“先使用、后付费”机制，提高科研人员收益分配比例。

三是城乡产业加快协同融合，夯实乡村发展根基。试验区着重打造特色化产业集群，累计培育2个国家级、5个省级中小企业特色产业集群。积极探索多元化协同方式，通过农业产业强镇建设、镇村联合、飞地经济、村企共建等方式，建成7个农业产业强镇，2个国家农村产业融合发展示范园。

四是生态产品价值不断释放，擦亮乡村发展标识。聚焦“难度量”，率先出台《生态产品分类目录编制指引》《生态产品基础信息调查指引》等政策文件，为试验区搭建了GEP核算体系。聚焦“难交易”，试验区通过试点探索水权交易、排污权交易、林业生态产品价值实现、附加生态保护条件的土地出让等资本转化方式。聚焦“难增值”，试验区构建农产品优质优价正向激励机制，打造了固城湖螃蟹、天目湖白茶等绿色优质农产品品牌。聚焦“难抵押”，试验区建立绿色金融激励约束机制，拓展多元化绿色融资渠道，溧阳、宜兴创成首批省级绿色金融改革创新试验区。

五是农村居民收入持续较快增长，彰显乡村发展成效。支持农民充分就业创业，溧水区建设全国农村创新创业园区，打造省级劳务品牌，全面推行创业登记实名制管理。建强现代农业经营体系，试验区创新融合经济、“飞地”经济等新路径，积极培育新型农业经营主体。深化农村产权制度改革，试验区探索盘活农村沉睡资产，加快农村产权交易市场建设，引导各类农村产权有序流转交易。

4 培育“第三空间” 破局城乡融合发展

城乡融合发展改革的核心在于打破城乡二元结构，促进“人、地、钱”等要素双向流动，涉及面广，改革难度大，不是一朝一夕可以完成的。在一定范围内培育兼具现代城市功能与乡村田园风情的城乡融合“新空间”，既服务于城市功能分工，又充分发挥乡村田园价值，引导城市和乡村的各类要素在此交汇、集聚，可以作为当前破局城乡融合发展的重要探索。江苏城乡融合新空间的培育策方向主要包括以下四个方面。

一是借力小城镇培育新兴产业聚集区。促进靠近大城市科创资源的都市区卫星镇打造科技型产业集群，吸引初创企业入驻，承接高校院所的技术成果转化项目，建设中小型科技企业孵化基地。如海门足球小镇利用紧邻上海的科教优势，整合利用本地足球制造业与生态旅游资源，培育足球教育、足球训练与赛事等新业态，打造汇聚城乡资源的多功能足球文化名镇。

二是在自然山水资源富集区培育多元业态。将自然山水优势转化为新经济动能，通过总部经济、绿色金融、科创研发等多元业态，让“风景”成为“生产力”。如宜兴宜南山区凭借优越的生态资源，以茶产业等主导产业为基础，拓展文化休闲、生态观光、特色民宿、度假体验、康体运动等业态，持续放大特色品牌效应，已成为长三角地区休闲度假胜地。

三是通过艺术导入乡村片区实现乡村功能多样转型。通过培育或改造各类艺术展馆、博物馆、田园客厅等空间，吸引艺术家、设计师、文创团队驻留，催生工作室经济、艺术衍生品开发、高端民宿等业态，吸引各类要素在片区集聚。如苏州环阳阳澄湖片区通过艺术重塑空间价值，实现片区跨区域协同与产业体系重构，由单一“农业生产空间”向“文化体验、创意产业、社区交往”等多元功能转型，盘活片区沉睡资产，带动乡村迈向共同富裕。

四是传承优秀农耕文化打造江苏“农业硅谷”。通过各类农业科研院所和大型农业企业落地“第三空间”，吸引中心城区的人才、资本、信息等方面的优势资源，重点发展种源创新、精准数字农业、未来农业等领域研究。如南京白马镇农高区坚持科技赋能发展，通过构建并深度耦合“农业科研院所-农业科技型企业-农业合作社”三级农业科技创新体系，推动创新要素向乡村流动、科技成果在乡村落地转化，为农业现代化提供发展动能。

5 构筑城乡联系网络 带动城乡联动发展

推动城乡融合发展，需要推动城市与乡村道路网络、水系网络、文化网络、数字网络等双向连通，构建线性空间连通及展示体系，形成城乡之间直接联系，促进城乡之间直接对话。围绕这些网络建设，建设地亦开展了诸多探索。

在道路网络连通方面，溧阳市通过建设全程365公里的“溧阳一号公路”，连接市内98个行政村、220多个乡村旅游景点和23个特色田园乡村，将城市和乡村有效串联，并带动沿线产业、设施、服务等城乡一体推进，缩短城乡时空距离，推动城乡一体化。

在水系网络连通方面，兴化市打造“一号水路”连通兴化城区和千垛片区，串联起养殖圩塘、水上森林公园、国家湿地公园等特色资源，实现资源共通与设施共享。同时，围绕“一号水路”配套完善旅游服务、交通驿站等设施，促进了沿线村庄产生更为紧密的联系和互动，为区域联动发展打下了良好的基础。

在文化网络连通方面，姜堰传统村落集中连片示范区以共同的里下河水乡文化为纽带，构建串联城乡的文化脉络，形成区域共同文化体系，推动传统文化的整体保护和传承。

在数字网络连通方面，常州新北区建设和美乡村数字化平台，搭建资产运营、智慧治理、电商平台和产品溯源四大系统，集成数据大屏、移动端以及后台管理终端，实现跨平台、无缝衔接的高效管理，全面连通各类资源支持乡村发展。

6 总结

县域是破解城乡融合发展问题的关键单元，江苏县域经济、小城镇和乡村发展良好，为推进城乡融合发展奠定了坚实基础，城乡融合发展也已探索形成了初步成效。通过分享江苏县域城乡融合发展水平评价方法与成果，以及县域城乡融合发展的实践探索，以期为全国县域城乡融合提供可复制的江苏路径。

*根据现场报告整理，已经专家审阅

供稿单位：江苏省规划设计集团城镇与乡村规划设计院有限公司