谢沁：新时期天津市国土空间总体规划实施创新实践与项目谋划

导读

8月31日上午，2025中国城市规划年会之学术研讨会八“项目谋划与规划实施创新”在沈阳召开。天津市城市规划设计研究总院有限公司规划十四院院长谢沁作题为《新时期天津市国土空间总体规划实施创新实践与项目谋划》的学术报告。

谢沁 天津市城市规划设计研究总院有限公司规划十四院院长、教授级高工

天津在京津冀协同大背景下开展了直辖市的国土空间总体规划，既强调了天津作为全国中心城市的重要作用，又明确了天津历史文化名城、海洋城市、交通枢纽城市和流通战略支点城市的性质功能。

近年来，天津密集出台响应时代发展要求的工作部署。2023年初，天津市委组织实施十项行动，从区域到产业发展再到更新，都把握着时代发展主流。2024年1月，市政府工作报告明确提出推进“三量三新”工作，将盘活存量、培育增量、提升质量，以及科技创新、产业焕新、城市更新作为推进城市高质量发展的主要抓手。2024年2月，总书记视察天津时提出四个“善作善成”的要求，强调在发展新质生产力、深化改革开放、推动文化传承发展和提升城市现代化水平等方面要持续发力。2024年8月，天津市国土空间总体规划获批，其中也明确了框定总量、盘活存量、做优流量、提升质量的发展思路。此后，总规实施就以盘活存量为核心，结合重大项目谋划，加速推进。

1 转变两个认识，推动总规实施

第一个认识转变：存量时代下，盘活存量是总规实施的重点。存量空间盘活范畴不再局限于传统的土地、房屋等资源，而是开始向更广泛的资产层面拓展。同时，市场开发也不再仅仅是绘制空间蓝图，而是涵盖了规划调整、后续运营以及融资等全流程。随着盘活存量逐步成为总体规划实施过程中的核心工作，规划绘制的就不仅是2035年的终极蓝图，更多是基于盘活存量视角下，绘制的规划实施指引图。这张图不仅包含土地资源和楼宇资产，还要体现产业联动情况，以及各主体的协作方式。基于此目标，天津率先开展了一系列工作。

一是启动生产力地图的绘制工作。传统地图主要基于空间要素，而生产力地图则是联动自然资源、发改、工信、商务等行业管理部门，整合梳理空间、产业、行业资源要素，明确产业发展的空间支撑载体，为促进全市招商引资、项目落地提供空间指引。在此基础上，天津创新构建了“总体-区域-行业”的生产力地图体系架构，以全市层面的总体规划空间格局图为基础，将其细分到不同区域尺度，最终明确到细分行业领域，梳理出可用于市场招商和盘活的用地资源与载体资源。

二是搭建存量资产信息管理系统。各个行业领域通过数字化手段将资源录入存量资产盘活管理系统，资产信息采集子系统作为存量资产信息收集、对接、更新的统一端口，实现市区两级存量资产牵头部门、行业主管部门、街镇、园区、国有企业资产的精准、快捷、高效盘点登记，盘活责任清单、问题清单高效直达，盘活进展全过程管理，盘活政策、典型案例便捷共享等功能。同时，建立天津市存量资产一张图，构建资产管理相关指标体系，形成存量资产画像，直观反映资产盘活运行情况，支撑存量资产盘活提升利用全过程管理，动态形成盘活项目库、资产交易库、资产招商库、示范项目库。

三是形成国有企业存量资产盘活服务工具箱。天津国有企业集中，针对国有企业存量资产盘活设计了面向国有企业、投资主题、运营主体3类客户，涵盖目标、策划、招商、运营4个阶段的系列服务工具，从空间资源到空间资产，从企业招商管理到资产运营管理，从产业链图谱运营到后期运营服务商等，都能有相应工具支撑。

四是开发嘉陵智图小程序。以南开区嘉陵街道为服务对象，以空间数据为基础，通过公众号提供多维度企业服务，提供生产力地图、智慧选址、AI政策推介、企业协同能力推介等特色场景服务。小程序包括闲置载体推介、企业服务推介等特色场景服务，将政务及第三方企业服务进行整合对接，为企业提供不同发展阶段定制化服务，满足资产盘活、招商引资等实际需求。以智慧选址模式为园区内外部企业快速了解区域内载体落位及周边环境、基础配置、租金价格等情况，以地图模式进行直观展示。

第二个认识转变：市场逻辑下，匹配市场需求是规划实施的关键。过去传统规划对于市场需求的关注并不高，而现在市场主体需求已经成为影响规划落地的关键，市场需求也从基础的土地使用，拓展到功能转换、指标奖励等涉及规划管理的各方面，天津在规划管理和政策支撑方面做了一系列实践探索。

一是加强土地混合使用。自2019年起，天津逐步推广用地兼容，允许控规中居住、公共管理与公共服务设施、商业服务业设施等7大类单一性质的用地，兼容不超过地上总建筑规模15%的其他性质建筑。此后结合低效用地试点，对现状工业、公服、商业、交通等4大类低效用地提出了混合内容，主导用地性质及容积率符合控规的，可直接办理许可，极大简化了业务流程。

二是鼓励用地合理转换。对现状商业服务业设施用地、公共管理与公共服务设施用地，可在内部二级类、三级类的土地用途中按需转换。在产业园区内，根据产业准入需求，允许工业用地（三类除外）、物流仓储用地（三类除外）及其他商务用地相互转换，进一步满足传统制造业的产业升级需求，促进园区二三产融合发展。

三是优化指标奖励机制。在盘活存量中，为城市增补配套、提供公共开放空间的，可给予最高地上总建筑规模20%的建筑面积奖励。

四是创新土地管理模式。考虑市场主体投资能力相对有限，为了节约成本，符合用地兼容情形的，可不变更规划许可、不签土地出让合同、不交土地出让金；对涉及土地用途变更的低效用地，按照前后土地用途市场评估价差额的70%补缴土地价款；不涉及土地用途变更，经营性的建筑面积奖励只补缴土地出让金政府收益部分等。

2 把握三对关系，推动项目谋划

2023年11月23日，天津市重大项目策划中心于天津市城市规划设计总院有限公司成立，旨在围绕重大项目工作，建立推动项目落地的全过程咨询服务平台。谋划工作对应不同主体，由天津市发改委牵头，为战略规划提供咨询服务。属地政府可以在市发改委智库范围内选择咨询机构，为地方产业提升或是招商任务提供支持。在重大项目机制保障制度下，策划中心充分对接国家政策、资金支持，积极盘活存量。截至目前，天津市已谋划发布1129个市级重点项目，涉及科技和产业创新、先进制造业、现代服务业、基础设施、民生改善五个领域，投资来源主要为政府投资、社会资本。从当前重大项目谋划的实践来看，在总体规划实施背景下，项目层面的谋划，与总体规划存在着战略与战术、空间与时序、约束和赋能三对关系。

关系一：战略指引与战术落地，以渤海湾电动船舶产业基地项目为例。天津此前提出了建设现代海洋城市的战略目标，港口资源的重要性也已被提及多年，在港口资源布局分散的现实情况下，如何开展一些切实可行的落地项目一直是颇具挑战性的问题。这个项目在谋划过程中，紧密依托港口及周边已建城区资源，顺应交通行业全面新能源化升级趋势，在渤海湾的临港片区选择一块临海土地，充分利用临近航道、铁路货场和产业园区的区位优势，谋划定位为服务渤海湾新能源船舶装备制造和维修的产业基地项目。渤海湾电动船舶产业基地项目，是落实天津市建设现代海洋城市这一战略目标在战术执行层面的具体抓手，正是将行业发展趋势与城市发展目标紧密结合，才能将宏观战略转化为现实可操作的路径。目前，项目正在推介招商过程中。

关系二：空间锚定与时序安排，以天开高教科创园为例。近年来，天津与北京、河北携手打造京津冀国家技术创新中心。然而，与北京的“三城一区”的能级和体量相比，天津仍然存在较大差距。因此，天津近年来加快推进高教科创园规划建设，以环天南医大片区为核心，联动西青大学城和海教园片区，形成“一体两翼”主体发展格局。利用校友在新质生产力领域的研究成果，打造科技成果孵化转化高地，不断优化科创服务生态；以盘活现有存量楼宇为重点，通过非建设导向的城市更新，系统布局创新要素，优化配置创新资源。同时，天开高教园旁边的智慧山产业基地持续推动产业孵化与软环境升级，引入高新技术和文化创意产业，通过强化运营，打造产业综合体，并重点面向创新青年群体，塑造标志性文化场景，带动人才集聚、业态升级和经济增长。

关系三：底线约束与实施引擎，以东丽区农林空间详细规划等项目为例。在存量时代，规划工作范畴不仅局限于建设空间，也需要做好非建设空间的文章。近两年，天津在区级层面开展一些探索实践。东丽区聚焦开发边界外的农林空间，将耕地、设施农业、生态、林业等非建设空间要素的专项规划要求叠加到空间上，开展详细规划单元通则的编制，传导总体规划要求的底线约束内容。但与此同时，在刚性指标和红线约束的基础上，给予高标准农田、设施农业等农林空间建设的弹性，允许根据项目实际情况优化空间布局，结合实际形成了较大规模的可开垦耕地面积，为推进全域土地综合整治奠定了基础。

此外，我们结合水利以及高标准农田建设，在天津宁河区开展了生态高标准农田改造项目的谋划。通过耕地“小田并大田”，促进了农业空间资源的优化整合，同时，引入新能源、育种、林下经济、低空农场、智慧农业等链式产业，在项目实施运营层面实现投融资平衡。

3 思考与展望

天津在进入存量发展新阶段，重点关注三个方向：一是空间优化，聚焦城市主导功能以及特色资源空间；二是科技创新，将科技创新策源转化作为推动城市发展的关键动力；三是绿色赋能，将广阔的农林空间作为助力城市发展能级提升的重要补充。展望未来，对于亟待寻找新一轮发展动力的天津而言，在大尺度空间上，要重点把握的是战略指引下的发展机遇，强化谋产业、谋功能的“大事件”；在小尺度空间上，要重点衡量的是不同阶段任务下的实施成效，强化塑人本、塑体验的“小场景”，强化重大项目导向下的任务分解，持续推动总体规划创新实施。

*根据现场报告整理，已经专家审阅

供稿单位：北京市城市规划设计研究院