袁奇峰：两层经济，广州城市战略的挑战

导读

2025年8月31日，由中国城市规划学会区域规划与城市经济专业委员会承办的2025中国城市规划年会之专题会议二十“结构优化与动能转化背景下的城市与区域发展”在沈阳召开。袁奇峰教授作题为《两层经济，广州城市战略的挑战——结构优化与动能转化背景下，广州城市发展战略的再思考》的主题报告。

袁奇峰 学会乡村规划与建设分会副主任委员，华南理工大学教授

1 广州发展的历史基因：贸易与工业的双重传承

广州作为岭南地区核心城市，其发展轨迹深植于独特的地域文化与历史背景，与中原农耕文明形成鲜明差异，贸易与渔业始终是其核心特色，“千年商都”的定位更是贯穿历史脉络。

从历史格局看，澳门曾作为广州国际贸易的配套载体，在特定时期承担“国际贸易专用设施”功能，既保障中外商贸往来，又形成相对隔离的管理模式，这一布局从侧面凸显了广州在对外交流中的枢纽地位，也为其后续商贸基因的延续奠定基础。

近代以来，广州的产业基因逐步丰富，工业元素开始融入城市发展脉络。中国早期现代工业、民族工业起点及洋务运动相关实践，为广州奠定了工业基础，形成“国际贸易+工业”的双重发展基因——这一基因不仅是广州区别于其他城市的核心特质，更成为其后续参与区域竞争、推动经济增长的重要支撑。从历史影像对比可见，1927-1937年民国“黄金十年”期间，广州依托商贸与工业的初步协同，呈现出显著发展活力。

新中国成立后，尽管受国家三线建设战略影响，广州未被纳入重点工业布局区域，但为解决劳动力就业问题，仍持续培育本地工业体系，坚守工业发展脉络。即便在全国对外交流相对有限的时期，广州仍通过广交会保留了国际贸易的“窗口”，1957年起每年举办的广交会，成为当时中国与世界连接的重要通道，其“千年商都”的属性得以延续。

改革开放后，广州进入发展加速期：乡镇企业崛起、“三来一补”模式普及推动产业规模快速扩张，南海、番禺、顺德、中山等周边城市的崛起也依托于省会城市广州的产业辐射；2018年粤港澳大湾区战略提出后，广州作为湾区核心城市之一，发展模式进一步向“商贸+工业+创新”迭代升级。

从区域经济联动视角看，广州的发展始终与珠三角乃至粤港澳区域紧密关联。20世纪70-80年代，香港凭借区位与政策优势，GDP远超广东省，呈现“富可敌国”的经济地位；而随着广州依托“国际贸易+工业”基因持续发力，带动广东省整体经济增长，当前广东省经济总量已大幅超越香港，成为区域经济发展的核心引擎——这一转变不仅印证了广州对区域经济的拉动作用，也体现出其历史基因在长期发展中的现实价值。

2 中国发展模式的核心逻辑：土地与劳动力的制度耦合

过去40余年中国经济的快速发展，依托于独特的制度设计与资源配置模式，其中土地与劳动力两大要素的创新利用尤为关键，而广州及珠三角地区是这一模式的典型实践区域，其发展路径深刻反映了制度耦合的核心逻辑。

在土地要素配置方面，“工业负地价制度”成为广州吸引产业落地的核心抓手。政府通过提供极低成本甚至补贴性的土地资源吸引企业投资，本质是通过土地投入与企业共享产业税收收益，形成“土地换财政”“空间换产业”的合作模式。这种模式不仅区别于新加坡等国家的发展路径，更成为珠江三角洲快速集聚工业产能、推动产业规模化发展的重要保障——通过土地成本让渡，有效降低了企业初期投资门槛，在改革开放初期快速吸引大量制造企业入驻，为“三来一补”模式落地、工业体系扩张提供了空间支撑。

在劳动力要素方面，“农民工制度”为珠江三角洲工业发展提供了充足的低成本人力支撑。大量农民工进入工业体系，以相对较低的薪酬承担生产任务，使珠江三角洲制造业在全球竞争中具备显著成本优势，也为其承接国际产业转移、扩大工业产能创造了条件。土地与劳动力两大制度的耦合，形成了“全球产业黑洞”效应：低成本的生产要素组合（廉价土地+廉价劳动力）吸引全球产业链向广州及珠三角转移，推动广州逐步从区域工业城市升级为全球供应链中的重要节点——这也解释了为何疫情对全球供应链造成冲击时，以珠江三角洲为代表的中国制造业枢纽会产生显著影响。

从模式演进来看，珠江三角洲的发展路径也反映了中国区域发展模式的迭代：早期依托“土地出租+劳动力供给”的“珠江模式”，广州通过盘活土地资源、吸纳农民工，实现了工业快速起步；随着发展阶段升级，“湾区模式”下的广州在继承土地与劳动力优势基础上，开始向创新驱动转型。近年来，中国创新能力显著提升，广州、深圳等地通过政策引导推动“中国制造”向“中国创造”转变——广州开发区通过财政直接投入、税收优惠、补贴扶持等方式培育创新企业，深圳则以“全域开发区”模式孵化科技企业，即便10家扶持企业中仅1家成功，仍能通过头部企业带动区域经济增长，这些实践既是对传统“土地+劳动力”模式的升级，也为广州后续发展提供了新方向。

3 广州当前面临的发展挑战：产业、空间与资源配置的三重矛盾

（1）产业结构矛盾：从“双轮驱动”到“失衡收敛”

2000-2010年是广州经济的“高光时刻”，这一时期其依托“再工业”战略（尤其是汽车产业）与商贸的“双轮驱动”，实现了经济快速增长，但2010年后高速发展逐步收敛，核心问题在于产业结构失衡，传统优势基因未能有效升级：一方面，对土地经济过度依赖，房地产行业占比过高——由于土地出让短期收益显著，广州对工业的投入被持续挤压，2010年工业总投入占比不足11%，工业对GDP的贡献持续下降，“工业”这一传统基因被弱化；另一方面，支柱产业抗风险能力薄弱，汽车产业作为广州工业的核心支柱，在新能源汽车技术变革中未能及时调整布局，导致产业竞争力下滑，类似问题也出现在以汽车产业为主的沈阳，而“国际贸易”基因也因产业附加值低、创新不足，未能形成新的增长动力。

从粤港澳大湾区产业格局看，广州的产业竞争力进一步被稀释：广州的工业地位正逐步弱化，2010-2019年其在湾区工业占比从21%降至17%；而深圳通过培育中小创新企业、聚焦高新技术产业，在工业创新与规模上实现反超，东莞则依托电子信息产业集群巩固优势，广州在区域产业分工中的特色逐步模糊。

此外，广州税收结构呈现“头部集中”特征——3%的大型企业贡献了50%的税收，政府资源因此向头部企业倾斜；而批发零售业作为承载“商贸基因”的重要领域，虽解决了近200万人就业，却因税收贡献低、分布在城中村等零星空间，获得的政策与资源支持严重不足，导致商贸优势难以升级。

（2）空间与资源配置矛盾：中小企业与民间经济的发展困境

从城市空间布局看，广州的产业空间呈现“碎片化”特征：传统批发业集中于老城区，中小工业企业散落在城中村、集体土地，高端产业园区与低端产业空间缺乏有效联动，未能形成“梯度互补”的空间格局；同时，广州依托大量外来务工人员仍保有人口红利，但人口集聚与产业空间分散的矛盾，进一步加剧了资源配置的低效。

在资源配置层面，政府发展战略存在“效率优先”倾向——过度关注“高大上”的高端产业与头部企业，对中小企业、民间经济的投入严重不足。尽管广州部分开发区在创新培育上取得成效，自有孵化创新企业GDP占开发区总量60%，但整体而言，民间经济与底层产业的“正规化”进程受阻：一方面，政府出于任期内经济效率考量，对投入低端产业、推动中小企业正规化的意愿较低；另一方面，广州商贸与工业发展不均衡，民间经济（尤其是批发零售、中小制造）作为就业主力，却缺乏必要的政策支持与空间保障，导致其难以从“低成本竞争”向“高质量发展”转型，也制约了广州产业结构的整体升级。

4 广州城市战略的优化方向：立足基因、平衡多元的发展路径

在当前国际局势复杂、国内产业转型加速的背景下，广州的城市发展战略需回归自身历史基因，破解“产业失衡、空间分散、资源错配”的矛盾，以“立足基因、平衡多元”为核心，构建兼顾效率与公平、短期增长与长期可持续的发展路径。

首先，在产业升级上，需“激活传统基因、培育新兴动能”，兼顾“创新升级”与“就业保障”。一方面，依托“千年商都”基因，推动批发零售向现代商贸升级，比如发展跨境电商、供应链服务，提升商贸产业附加值，打造“数字时代的十三行”；针对汽车产业，加大新能源、智能网联技术研发投入，推动“传统支柱产业的科创转型”；另一方面，正视“低端产业”的就业价值，为中小企业、民间经济提供政策支持，比如降低经营成本、优化审批流程，推动其“正规化”发展——既不放弃高端产业的创新引领，也不忽视底层产业的就业支撑，实现“高端有突破、低端有保障”的产业格局。

其次，在空间规划上，需坚守“产业与空间平衡”原则，破解“碎片化”困境。“城中村”作为广州中小企业的重要承载空间，改造过程中不能简单“推倒重建”，而应将“产业保护”纳入规划核心：一方面，划定“产业保护红线”，预留一定比例用地建设小微园区，制定产业正负面清单，分阶段腾挪安置企业，避免产业链断裂；另一方面，推动“产城融合”，在老城区优化传统商贸空间，在郊区布局规模化工业园区，形成“核心城区搞商贸、郊区园区搞制造、创新平台搞研发”的空间分工，提升产业空间的协同效率。

最后，在区域竞争中，需“重塑广州特色”，避免盲目追随。面对深圳、东莞等城市的产业冲击，广州不应简单复制“高端制造+科技创新”的路径，而应立足“国际贸易+工业”的历史基因，强化“商贸+工业+创新”的融合优势——例如，依托广交会平台拓展跨境贸易，联动周边城市打造“制造+贸易”产业链，通过商贸渠道优势带动工业产品出口，通过工业升级提升商贸附加值，形成区别于深圳“科技驱动”、东莞“制造集群”的独特竞争力。

5 总结

广州的城市发展历程，是其“国际贸易+工业”历史基因与中国制度优势共同作用的结果——从改革开放前的“商贸窗口+工业起步”，到改革开放后的“土地+劳动力驱动”，再到湾区时代的“创新转型探索”，每一步发展都与基因传承、制度实践紧密关联。当前，广州面临的产业结构失衡、资源配置不均、区域竞争加剧等挑战，本质是“基因利用不充分”与“发展模式不均衡”的矛盾：既未能有效激活传统基因的现代价值，也未能平衡“高端产业与底层就业”“短期收益与长期发展”的关系。

未来，广州需以“回归基因、平衡多元”为战略核心：通过激活“商贸+工业”基因，推动产业梯度升级；通过优化空间规划与资源配置，保障中小企业与民间经济发展；通过重塑区域特色，在湾区竞争中找到差异化定位——再造省城。唯有如此，广州才能在巩固区域核心地位的同时，实现经济增长与社会稳定的长远目标，也为中国城市从“规模扩张”向“质量提升”转型提供可借鉴的样本。

*根据现场报告整理，已经专家审阅

供稿单位：中国城市规划学会区域规划与城市经济专业委员会、中国城市规划设计研究院