半拉子工程惹的祸

以上是说，即便为了“人的城市化”，城镇内外农地农房的合法转让，也是一个不可或缺的条件。如果说城市化有一个中心议题，那么在我看来，它就是如何变革原来那一整套财产权利制度，使之适应大规模人口流动、集聚的新要求。其实，上世纪80年代以来城市化的加速，正是围绕“重新界定权利”这条线索展开的。正因为突破了城乡分割，终结了粮食和农副产品统购统销的体制，适时开放农民进城经商务工，才给数亿农民提供了“人往高处走”的机会。随着大批农民工进城，便于他们在城市先落脚、再落户的一连串改革，也就陆续提上日程。其中，为农民工及其家庭所能承受的住有所居——这是当务之急——以及病有所医、学有所教、老有所养，就带着各自不同的紧迫性，相继列入城市化要解决问题的单子。

问题是，1980年代开局势如破竹的改革，后来受过气观念与既得利益的双重束缚，在相当一个时期停滞不前。渐进改革策略的真谛在于持续“进”、不断改。不进而停，落下一个部分改、部分未改的体制，就很像一个“半拉子工程”，久拖不改，有成为烂尾楼的危险。这方面，城乡土地转让制度算得上是一个典型。

我在《城乡中国》里，花了不小的篇幅梳理土地市场化改革的来龙去脉，也评述其成就与局限。基本脉络，是改革30多年，城乡土地制度还是一个二元架构——城市的国有土地政府有权向市场转让，但农村集体土地却仍然被限于自给自用，非被征用之后，才可以经政府之手向市场转让。这个半拉子工程，形成了一个“政府一手征地、一手卖地”的制度怪胎，资源配置效率日趋低下，收益分配不公日趋严重，引发的社会冲突越来越难以承受。

症结就是改着改着、却又停了。原先指令计划体制下的土地配置，国有范围内靠行政指令划拨，集体范围内按成员身份分配，城市、工业要用农村土地则靠国家征用。改革开放大潮一起，这套土地制度守不住了，特别是外资进入、民企崛起，要给“非公经济”无偿划拨国有土地、分派集体土地，师出无名。于是，逼出了一个“土地使用权可转让”，新时期以转让权为支点的“新土改”，终于破题。

值得一提的是1988年宪法修正案。总共就是两条，一条给民企以合法地位，一条给“土地使用权的转让”以合法地位。两条之间的逻辑关系，一目了然：非公经济总要在地上得以立足，才可能生存和发展，如果土地依旧不得转让，民企外企依旧不可合法获得可使用之地，那承认非公经济的合法地位，还有什么实际意义？反观今日一些流行之见，眩目动听，但就是对这两者之间极端重要的关联，完全不甚了了。