全国政协委员、深圳市人大常委会副秘书长何杰

今年政府工作报告提出“持续推进城市更新和城镇老旧小区改造”，这一重要部署为城市实现高质量发展和建设指明方向，注入了新动能。

推动城市更新是民心所向、发展所需，也是践行人民城市理念的内在要求。

3月9日下午，住房城乡建设部党组书记、部长倪虹在全国两会民生主题记者会上介绍，从2019年中央部署实施城市更新以来，全国累计开工改造城镇老旧小区近28万个，惠及1.2亿居民。2025年，住房城乡建设部将找准切口，瞄准痛点难点，大力抓准抓好城市更新。

“当前，我国城镇化率已超过65%，城市建设从‘增量扩张’逐步转向‘存量更新’阶段。城市更新作为推动城市高质量发展、改善民生福祉、优化空间结构的重要抓手，已成为国家战略的重要组成部分。”全国政协委员、深圳市人大常委会副秘书长何杰表示，但随着城市更新工作的全面推进，法律依据不足、管理机制不健全、利益协调复杂等问题日益凸显。

何杰建议，由国家层面统一立法，尽快制定《城市更新管理法》，具体原因主要体现在几个方面：

一是城市发展转型的客观要求。

我国大量城市面临老旧小区改造、基础设施升级、产业空间转型、历史文化保护等任务。“据统计，全国需改造的城镇老旧小区约21.9万个，涉及居民超4200万户；部分城市工业用地闲置率超过30%，传统产业空间亟待功能更新。”何杰认为，现行《城乡规划法》《土地管理法》等法律对城市更新的规定较为分散，缺乏系统性、可操作性的顶层设计，导致地方实践中存在政策模糊、权责不清等问题。

二是破解公共利益与市场机制平衡难题的客观要求。

城市更新涉及政府、企业、居民等多方利益，矛盾频发。按照当前我国法律，如果没有100%业主同意，拆除房屋属于违法损毁他人财产。“我国尚未就此订立相关法律，导致地方政府无法可依，城市更新工作无法推动落地。”何杰说，公共事业和土地拆迁整备工作也面临“钉子户”的漫天要价，困难重重，阻碍了城市发展和经济建设。

三是生态保护与可持续发展的客观要求。

在“双碳”目标下，城市更新需融入绿色低碳理念。然而，部分更新项目仍存在大拆大建，造成资源浪费和生态破坏。通过立法强制要求更新项目符合绿色建筑标准、保护生态空间，是实现城市可持续发展的重要保障。

四是地方实践亟需国家法律支撑的客观要求。

“近年，北京、上海、广州、深圳等地已出台城市更新条例，进行了一些探索，但地方性法规效力有限，实施效果不佳。”何杰举例称，深圳规定危旧房屋小区95%的业主同意城市更新的，其他5%的权利人的房屋由区级政府予以强制行政征收，但在实践中，少数业主滥用司法资源起诉政府机关，耗时数年仍无法统一业权，条例落地效果不佳。“另外，行政征收不透明也容易导致腐败或维稳风险。”

“由国家层面统一立法，制定《城市更新管理法》，是践行‘人民城市’理念、推动城市治理现代化的关键举措。”何杰认为，通过立法，避免政策碎片化问题，解决政府部门与司法机关相互推诿，帮助地方法院解除上位法、下位法的管辖权以及终审权等问题，避免无效率的司法扯皮资源浪费，为全国城市更新提供稳定预期。

他建议全国人大常委会尽快启动立法程序，组建跨部门起草专班，广泛征求社会意见，力争在“十五五”期间完成立法，通过立法明确各方权责、规范操作流程、保障公共利益，破解当前城市更新中的制度瓶颈，为建设宜居、韧性、智慧城市提供法治保障。

何杰强调，《城市更新管理法》应立足我国国情，明确法律定位和基本原则，从构建分级管理体系、规范全流程实施机制、完善利益协调与保障机制、强化监督与问责机制等方面，构建全流程的制度体系。

此外，他建议参考香港《市区重建局条例》《2024年土地（为重新发展而强制出售）（修订）条例》等法律法规，赋予多数业主强制收购少数业主产权的权利，即当某一地块90%的业主同意重建时，可由开发商或政府土地整备部门向法院申请强制售卖令，由法院裁定后公开拍卖地块，彻底解决“钉子户”难题。