何杨：存量时代城市财政的再平衡

导读

8月28日-8月31日，2025年中国城市规划年会在沈阳召开。在由中国城市规划学会学术工作委员会承办的“财政可持续的现代化城市”专题会议上，中央财经大学财政税务学院教授、博士生导师何杨发表了题为《存量时代城市财政的再平衡》的特邀主题报告。

何杨 中央财经大学财政税务学院教授、博士生导师

1 议题：存量时代的财政再平衡

随着我国大规模增量开发阶段的结束，以及房地产市场从经济主引擎向常态化发展的转变，城市发展已全面进入以存量优化与提质增效为核心的新阶段。在此背景下，长期支撑高速发展的城市财政体系如何实现“再平衡”，成为亟待破解的时代命题。城市财政正从过去支撑高速扩张的模式，转向一个更趋稳态的阶段。对于规划行业而言，这意味着必须将城市运营和财政可持续性的理念深度融入规划过程，以应对新的现实挑战。报告旨在从财政学的专业视角，为实现存量时代的财政可持续性提供一套系统的分析框架与思考路径。

2 理解城市财力的构成

以“一个城市的财力到底如何？”为切入点，何杨教授系统拆解了地方政府可动用财力的构成，即“四本账”体系：一般公共预算、国有资本经营预算、政府性基金和社会保障金或者社会保险基金的预算。对于规划师而言，理解这四本账的性质、功能及其相互关系，是判断一个城市财政健康状况、评估项目可行性的基础。

其中，一般公共预算是地方政府最核心、最基础的财力，主要用于“保运转”，即保障政府机构正常运行以及教育、道路等基本公共服务的支出。而我们通常所说的“土地财政”，其收支则属于政府性基金预算中最为重要的一个部分。报告特别强调了一般公共预算的统筹功能，在财政体制下，一般公共预算的资金可以从政府性基金预算和国有资本经营预算中调入，但社保资金因其封闭运行的特性而独立。在过去土地出让收入高速增长的时期，大量政府性基金预算的盈余被调入一般公共预算，极大地增强了地方政府的统筹财力。然而，当前国有土地出让金的下降，也会导致现在所看到的一些公共预算资金的紧平衡。

在此背景下，一般公共预算的收入来源结构也发生了变化。一般公共预算主要由税收收入和非税收入构成。分析指出，在税收收入经过大规模减税降费、潜力短期内有限的情况下，在税收之外的非税收入增幅相对比较引人注目。非税收入中很大一块来自于“国有资源、资产的有偿收入，就是盘活一些国有资源所带来的收入”，这正成为许多地方政府挖掘财政潜能的重要领域。

3 衡量财政健康的指标

在厘清了城市财力的基本构成后，何杨教授进一步提出了评估城市财政健康状况的核心指标。这些指标如同城市的“体检报告”，能够帮助我们从不同维度精准诊断一个城市的财政韧性与潜在风险。

首先是财政自给率。一般情况下所定义的财政自给率主要是针对一般公共预算收支而言，是指一般公共预算的支出当中有多少是来自于自己的一般公共预算的收入。这个指标直接反映了城市的“造血”能力。自给率相对较高的城市，意味着其在满足政府运转和民生等基本支出后，才有余力进行城市更新等发展性投资，对外部资金的依赖也更小。

其次是债务风险，引入了负债率（债务余额/GDP）和债务率（债务余额/综合财力）两个国际通用指标来衡量。何杨教授指出，尽管从显性数据看中国地方政府的债务风险总体可控，但“地方的杠杆和中央的杠杆相对而言地方的杠杆更高，不同地区相应的负债率和债务率上差异非常大。”当前地方政府的债务管理实行“开前门堵后门”的原则，即允许公开发行一般债券和专项债券。但即便将这两部分显性债务加总，其融资能力也远无法与高峰时期的土地出让收入相比，城市更新仍需依赖市场化融资等其他渠道。

最后是土地财政依赖度。该指标用以衡量一个城市的财政收入在多大程度上依赖于土地和房地产市场，其分子可以窄口径地仅包含国有土地出让金收入，也可以宽口径地包含土地相关的各类税收。何杨教授强调，在土地转入存量时代，相应的土地出让金规模下降的情况下，带动冲击比较大的也是之前对土地财政依赖度相对比较大的城市。这一指标是理解当前许多城市面临财政困境的钥匙。

4 城市规划财务分析与财政分析

在介绍了财政学的基本分析工具后，何杨教授将视角转向规划实践，剖析了城市规划中的“财务分析”与政府部门的“财政分析”之间的关系与差异。何杨教授指出，规划师必须理解政府的财政逻辑，才能使规划方案真正落地。首先，明确区分了两个层面的目标：在项目层面，规划师与开发者关注的是“城市规划项目的财务平衡”，即在资本投入阶段和运营阶段，能否实现“收入-成本=盈余”；而在政府层面，更关注的是项目能否带来“财政增量”，即为地方财政贡献可持续的、高质量的收入。

为此，报告系统梳理了“城市财政的收入优先级”。地方政府最优先获取的是“自有收入”，包括土地增值税、城镇土地使用税、契税、房产税及各类非税收入，因为这部分资金可直接纳入一般公共预算统筹使用。其次是“分享收入”，如国有土地使用权转让收入、企业所得税、个人所得税和增值税等，这些税种由中央与地方按比例分享，能直接增强地方财力。再次是通过“税收返还、一般性转移支付（含城市更新转移支付）”等方式获得的资金。但是，这些来自一般公共预算的财政资金大多是“吃饭财政”，需要保运转、保民生，城市更新等基础设施投融资属于“建设财政”，需要较长周期实现收支平衡，因此需要诉诸于发行“政府一般债券、专项债券”以及通过融资平台、金融机构进行“市场化融资”。这一优先级排序揭示了政府在推动城市更新项目时的真实动机。

何杨教授还提出了一个对规划行业具有深远影响的制度性变革：财政管理正从传统的“增量预算”向“零基预算”转型。过去的增量预算存在路径依赖，一个项目一旦被纳入规划，往往能持续获得资金。而零基预算则要求所有支出项目每年都必须从零开始，重新论证其存在的合理性、紧迫性和优先级。从增量预算到零基预算，意味着可能在每一年做相应的预算的时候，大家就要打破在之前所固有的支出的结构，更多的去论证在今年的规划当中一个优先级、重要性，重新的规划资金。这一变革对规划师提出了严峻挑战，要求规划师必须具备更强的财政素养和项目论证能力，学会用财政部门听得懂的语言来阐述规划的价值。

5 存量时代财政再平衡的路径

最后，何杨教授总结道，实现城市财政的再平衡，必须在“开源、节流、增效”三个维度上系统施策。

在“开源”方面，应积极盘活现有但未被充分利用的“准公共”资金，如住房公积金和公共维修基金，并探索建立“住房养老金”制度。更重要的是，需要建立一套创新的“土地增值回收政策工具箱”。何杨教授强调了土地出让金制度改革的必要性，指出一次性收取高额出让金的模式弊端已显，建议探索将收益性与公益性项目打包，并转向在后续的更新改造或使用目的改变的过程中，分期收取增值收益，以此形成更可持续的财政收入模式。

在“节流”方面，需明确政府在城市更新中的责任边界，避免大包大揽。应根据项目的不同性质，采取差异化的资金分担模式：对于纯公益性项目，以财政资金投入为主，并引导受益方合理分担；对于具有稳定收益的准经营性项目，积极采用政府与社会资本合作（PPP）模式；对于纯经营性项目，则应以市场为主导。同时，城市更新的规划与时序必须与城市的财政可承受能力相匹配，并与年度预算和中期财政规划紧密结合。

在“增效”方面，要摸清财政家底（中央财政专项资金、中央预算内投资、省级与地方财政配套资金、地方专项债券等）、打通各类、各级财政资金的使用壁垒，形成政策合力。省级财政应发挥更强的统筹能力，通过专项转移支付和激励机制，引导市县将资金投向重点发展领域。其次，提高市县自有财政资金利用效率，集中力量解决经济发展和民生相关重点项目。还可以通过设立重点项目、申请城市更新试点等方式，积极争取中央财政专项资金和中央预算内投资。以及加强项目全流程绩效管理，例如加强项目全流程的“财政资金绩效评价”，确保财政资金的使用效益最大化。

最后，何杨教授总结到，在存量时代，规划师唯有主动拥抱财政的复杂性，将财务可行性与财政可持续性有机结合，才能在未来的城市发展中继续扮演关键角色。

*根据现场报告整理，已经专家审阅

供稿单位：中国城市规划学会学术工作委员会