一、城市风貌的基本概念

城市风貌是城市自然环境、人工环境和人文环境共同反映出的城市综合特征和城市景观表现。其构成要素包括物质环境方面的山水环境、城市结构、空间布局、街道广场、建筑群落、公园绿化、历史遗迹等和人文环境方面的历史文化、风土人情、传统习俗等。城市风貌在构成上有几个特性，一是整体性，要素之间互相关联，和彼此协调统一；二是稳定性，历史文脉在物质空间上的体现是长期而稳定的；三是艺术性，城市风貌符合公共审美，使人身心愉悦，得到美的共鸣和启发。

建筑单体代表和展示城市的历史和文化，是人居环境最重要的要素之一，是体现城市风貌和特色的重要载体。一个城市需要建筑精品，美观经济且符合当地经济社会条件，体现城市历史文化和地域特色，又展现现代文明；多个精品建筑则需要统筹和组织，才能从整体上凸显城市特色，强化城市风貌。如果缺乏统筹，即使建筑单体都是精品，从整体上看，会形态各异、色调不一，杂乱无章，仍然不能构成好的城市风貌。

二、当前城市风貌缺失的主要问题及原因

当前我国正处于城镇化快速发展时期，城市规模迅速扩张，伴随空前的建设量，建筑单体和城市整体风貌也存在一些突出问题，一是建筑单体的设计水平不高，照搬照抄，搞“假古董”、“山寨建筑”；二是建筑单体追求“奇特异”，缺乏地域人文特色，不考虑使用功能、经济成本及与周边环境的协调融合；三是建筑的风格、形式、色调杂乱，缺乏统筹，使城市整体风貌杂乱无章、特色模糊，千城一面。

主要原因，一是社会整体价值观出现偏差。社会整体对本土文化缺乏自信，决策者急功近利，开发单位片面追求经济效益，部分设计企业一味追求市场份额，部分设计人员专业素养不高，都使得设计在工程建设中的先导作用没有发挥出来。二是缺少法律约束和政策指导。城市规划相关的法律法规、标准规范和规范性文件，对涉及城市整体特色的色调、风貌等内容缺乏相关规定；部分城市已开展的城市设计工作也仅是引导性建议，缺乏约束力。三是缺乏具体管控手段。当前我国法定规划的内容主要涉及城市发展长远战略、生态环境和历史文化保护、公共安全、公共利益等，但对城市空间的细节和品质，缺乏有效的管控手段；建筑设计的决策机制不健全，过程不透明、不公开，专家审议和公众参与较少，大型公共建筑形式多仅凭主要领导个人喜好。

三、国内外经验做法

（一）国外经验做法

以法律条文落实城市设计要求，依据城市设计控制开发建设行为

城市设计是对城市形体环境进行的设计，对象包括宏观层面的空间结构、整体意向、景观视廊等城市风貌要素，微观层面的建筑界面、公共空间以及环境小品等城镇设施。城市设计处于规划和建筑设计的中间环节，将规划的各种抽象指标反映为形式要素。优秀的城市设计能够促进建筑设计与城市整体环境的协调，一定程度上提高建筑设计水平：一是通过控制和指导建筑高度、屋顶形式、高点建筑布局等，远距离控制建筑与周围环境和整体城市的协调；二是通过控制和指导沿街建筑形式、建筑退线与建筑贴线等，从人行尺度控制建筑与人的协调；三是通过控制和指导建筑色彩、材质、建筑的细部和衔接等，构成整体建筑形象，控制了建筑与建筑间的协调；四是通过整合配置区域避难场所、紧急疏散道路、市政公共设施、景观系统、道路交通系统等，为建筑设计提供良好的环境基础。

美国纽约、旧金山等城市将城市设计导则中关于建筑风格、色调、退让距离等有关城市风貌的要求落实到区划法条文中，强制性与引导性结合。政府依据城市设计导则开展公共项目投资建设，设立设计委员会，审核历史文化保护区、中心区等特殊风貌地段的建设项目。

英国的城市政府依据法定规划引导和控制城市建设，对特定地段的开发建设项目或具体的建筑单体，采用常规控制、设计导则和开发要点等方式进行控制和引导，保证适度的灵活性和适应性，避免了千城一面。

香港规划署依托《城市规划条例》编制《香港规划标准与准则》，充分考虑城市设计内容，香港的三级规划体系中都纳入了城市设计的内容。

专家团队参与决策

纽约设立“城市设计小组UDG”，参与政策制定和项目决策，纽约市规划局下设的城市设计部，负责审批重点地区的建设方案。

加拿大的“国家首都委员会NCC”，对计划实施的建设项目提前制定设计政策，专家化的行政管理大大提升了管控城市风貌的力度。

（二）国内实践

以北川新县城灾后重建等为代表的灾后重建规划是短期内完成从选址到建设、覆盖整个重建过程的规划，城市设计在其中扮演了极为重要的角色。一是与各层次规划同步编制城市设计指导文件，将有关要求纳入总体规划、详细规划及道路交通、绿化景观、夜景照明等专项规划中，并对建筑单体设计、专项工程设计进行全过程的城市设计控制。二是以地域民族风貌特色为主线，研究城镇的建筑风貌控制，对山水环境、城市形态、建筑高度、城市活动与空间意向结构进行了细化设计。三是专家团队参与方案决策，专家有一票否决权，并驻现场指导项目建设，保证设计意图落实。

四、下一步工作建议

（一）端正城镇建设指导思想

端正城市建设指导思想，树立科学发展观和正确的政绩观，严格遵循《城乡规划法》规定，坚持先规划、后建设的基本原则。加强对社会大众、设计人员、行政主管部门管理人员在人文历史、自然生态、美学素养等方面的宣传教育，提高全社会的文化修养，引导正确的价值观。

（二）加强城市设计工作

明确城市设计在现行法定城市规划中的地位。在我国，城市设计是引导城市风貌的有效手段，但仅是技术方法，更多是引导性的。为加强城市设计工作，有必要在现行城市规划体系中强调城市设计的地位和作用。在编制法定规划时，鼓励同步开展城市设计：总体规划阶段，结合城市空间布局，明确城市设计的总体目标和历史文化街区、风貌保护区的总体要求；在分区规划阶段，鼓励各地开展重点地段（片区）的城市设计；详细规划阶段，结合重点片区城市设计，将城市设计的要求纳入控规，对地块规划和项目建设进行控制和引导。在总结各地实践经验的基础上，修改《城市总体规划编制审批办法》、《城市、镇控制性详细规划编制审批办法》，明确将城市设计的内容纳入法定规划。

制定技术导则或规范性文件。我们计划今年下半年开始研究起草关于城市设计的技术导则或者规范性文件，鼓励和引导各地积极开展城市设计工作，对城市空间结构、城市形态、色调、景观视廊等城市风貌问题提出有针对性的对策措施，提炼和强化城市整体风貌特色，规范具体地块的开发建设和单体建筑设计，避免千城一面。具体的表达形式，可考虑单独编制城市设计导则作为管理依据，也可将城市设计要求落实在控规中。

建立健全决策机制。建立健全规划设计方案和建筑设计方案的决策机制，明确将城市风貌要求等要素作为决策的技术依据。建立由规划师、建筑师、相关领域专家、公众共同参与的决策机构，强调专家领衔的作用，规定必要的公众参与环节，避免领导根据个人喜好选择设计方案。在有条件的城市，研究探索设立总规划师和总建筑师制度。

（三）提高建筑设计水平

制定适合当前国情的建筑方针。形成明确的政策导向，确立建筑设计“实用、经济、美观、得体”等价值评价标准。充分发挥设计在工程建设中的先导作用，注重与优秀传统文化的结合，梳理有地域特色的建筑符号和建筑材料，创造性地运用到建筑设计中。充分发挥建筑师的积极作用，明确领导与建筑师专家的权利与责任边界，改善建筑创作环境，发挥建筑师自主创新的积极性。

优化建筑设计市场环境。进一步改进设计招投标制度，做到公开、公平、公正、透明，政府或者国企出资的项目，不应直接委托国外建筑师设计，推动建筑设计方案竞选制度的完善；完善设计取费制度，鼓励和推行优质优价；制定合理的建筑设计周期定额，杜绝任意压缩设计工期现象；加强知识产权保护，健全创新、创意和设计激励机制。

积极探索大型公共建筑设计方案决策和后评估制度。建立设计方案的专家辅助决策和公众参与机制，充分发挥专家作用，尊重公众意见，减少行政干预；试行评审信息公开，将包括专家信息、投票情况、评审结论、公众反馈意见等向社会公开，接受社会监督；探索大型公共建筑后评估机制，在使用阶段对建筑的功能、造价、综合效益、环境影响等进行评估，总结经验教训，为其他工程提供参考和借鉴。

（四）加强相关研究

加强城市特色风貌等专题研究。开展包括城市色彩、绿地系统、水系等在内与城市景观和风貌相关的城市设计专题研究，挖掘城市特色，强化城市风貌。近期我们拟做好相关城市色彩研究的经验总结和推广，强调要强化城市主色调，控制好强调色和点缀色的比例，划分色彩控制区间，在控制地区整体建筑色彩的基础上，重点控制公共空间界面和节点建筑的色彩，强化节点效应。

加强相关标准规范制定工作。进一步完善标准规范体系，尽快推动城市设计导则和涉及城市风貌特色的标准规范的制定和出台。

（执笔人：中国城市规划学会理事、城市设计学术委员会主任委员朱子瑜，基于记录整理，未经发言人审阅）