导读

日前，住建部、国家发改委发布《关于进一步加强城市与建筑风貌管理的通知》。中国城市规划学会特邀专家、学者，进行深度解读。

吕斌，中国城市规划学会副理事长，北京大学城市与环境学院教授

中国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，提高人民福祉是高质量发展的核心目的。城市与建筑风貌是城市特色的主要体现之一，是城市的软实力，传承和塑造城市与建筑特色风貌是惠及广大市民的民生工程，是改善人居环境，实现高质量发展、建设以人民为中心的美丽中国的重要任务和本质要求。然而长期以来，城市在扩张蔓延和更新建设的进程中，普遍采用大拆大建的方式，以大楼、大道、大立交桥等建筑设施当作现代化的标志，逐渐淡化了传统风貌和历史文脉。另一方面，伴随着建筑工业的发展和建材的规模化生产使用，使得城市成为钢筋水泥的森林，城市建设的方式和材料趋于同质化，因而逐渐缺失了原有的城市与建筑的个性和风貌特色。千城一面的现象，既是城镇化加速和建设方式革新使然，也是城市规划与建筑设计管理的制度化措施滞后所致，同时也反映出现阶段对城市与建筑特色风貌的认识有所不足，长此以往将引起城市精神的丧失和地域文化的危机感，追究其原因之一则是缺失对城市与建筑风貌有效管控的制度性措施。

为贯彻落实中共中央、国务院于2016年确立的“适用、经济、绿色、美观”新时期建筑方针，治理“贪大、媚洋、求怪”等建筑乱象，住建部和国家发改委于4月29日联合发布了《关于进一步加强城市与建筑风貌管理的通知》（以下简称“通知”），并明确了城市与建筑风貌管理的重点是超大体量公共建筑、超高层地标建筑和重点地段建筑，这彰显了延续城市文脉和展现城市精神的文化自信及提升城市治理能力的坚定决心。

一些西方后工业化的国家，近一、二十年为了提升国家的软实力和综合国力，开始实施“打造美丽国家”的战略，从制度建设入手，推进和保障城市与建筑风貌的改善和提升。法国于1993年、日本于2004年分别出台了“风貌法”（或称“景观法”），德国于1970年代就开始通过实施城市风貌规划对城市更新进行引导和控制。尽管通过立法促进风貌建设是世界各国着手努力的方向，但如法国、日本制定“风貌法”的作法并不普遍。究其原因，主要瓶颈在于“风貌” 这类抽象的主体对象。首先是构成风貌的重要元素之一的“建筑”具有很强的私权性，即具有建筑意匠的自由，如何对其与山水环境及其相互之间的关系实施规制和管控，缺乏法理的依据。然而，法国的风貌保护之所以能得到世界的赞赏，就是因为法国人认为城市风貌具有很强的“公益性”或“公共性”，这是法国“风貌法”的法理或价值观的基础。法国“建筑法”的开篇第一条，就界定了“建筑是文化的表现，建筑的创造、建设的质量、建筑与环境的协调，以及对自然景观、城市景观和文化遗产的尊重，都属于公益”。法国和日本风貌管理的法理基础就是确立了“风貌资产概念”，确立了其公益性质，进而将风貌纳入了公共管理、空间治理的范畴。法国和日本的主要经验还在于打破了单一管理方式，将风貌管理融入社会、经济、文化建设的各个方面，风貌成为评价各方面建设的一个重要指标。法国和日本维护了城市风貌的“公益性”，强调风貌作为国民的共同“资产”，国民现在和未来应该能够享受高品质“风貌”的惠泽。

我国城镇化上半程的城市与建筑风貌塑造，许多城市乐于花精力和财力在形态设计和形象表现上，而在城市整体风貌管控和治理方面缺乏重视，常态化的管控制度不够完善，造成当前面临城市与建筑整体风貌特色逐渐缺失、地域文化魅力逐渐淡化的危机感。经过中国城市规划学会2018年和2019年两届年会设立的学术对话论坛讨论，专家们认为从高质量发展和提升城市自身软实力的角度，需要对城市与建筑风貌进行管控，并结合天津、上海、重庆、南京、杭州、昆明、青岛等城市以及陕西、安徽等省份在城市风貌管控方面的经验，提出风貌管控应制度化，重点在于厘清管控的要素和出台分级分类、因地制宜、刚弹相济的管控机制。

1.建立分级分类的城市与建筑风貌管控制度

目前我国城市与建筑风貌的管控仍然以地方政府自主管控为主，在规划层面依然属于城市总体城市设计中的一个专项内容，具有地方自主性与设计单位的主观性。城市与建筑风貌管控是一项涉及城市经济、社会、文化、生态、政治以及公众情感等复杂的内容，建立全国层面的城市与建筑风貌管控导则不仅可以引起社会对城市与建筑风貌传承和塑造的重视，引导大众形成积极的城市品质建设价值观，也能为我国城市治理的精细化、品质化做好铺垫。因此我建议借此次“通知”之契机，建立全国层面的城市与建筑风貌管控原则，明确其管控内容、管控主体及其责任义务、管控工具和奖惩制度等。

2.地方层面建立“宏观、中观、微观”的分级管控办法

有关城市与建筑风貌的管控办法，既要有刚性的管控，也要有弹性的管控，结合各地方的实践经验，需实施分级、分类的管控办法，以及因地制宜和刚弹相济的风貌管控机制。

宏观层面，建立城市与建筑风貌管控导引机制，根据自然环境的不同，识别最具地方特色的气候、生态等特色要素，在大区域尺度提出分区风貌指引的方式，注重气候条件、区域文化、生活习惯、行为模式的地带性差异，针对性提出宏观的分区指引。例如，陕西省进行全省风貌管控时，注重陕北高原地区沙漠、黄土等自然要素特色，陇南良好的自然环境与植被覆盖条件，关中地区丰富的历史文化和平坦的地形地貌等特色，提出针对三个区域的风貌指引，以体现各区域自然和历史风貌的差异性。

中观层面，明确风貌管控的底线约束，在城市全域和建成区整体的中观尺度上，明确风貌管控的底线约束。通过识别重点风貌要素并进行针对性保护，在全市域和建成区总体上建立城市与建筑风貌保护体系和格局，开展控制线划定工作。如青岛市，将全市的风貌要素分为了自然和人文两大类和 29 个小类纳入到《风貌保护名录》中，在进行风貌要素整备的基础上，以法定条例和保护规划相结合的形式建立全域层面的管控体系，注重整体山、海、城、建筑总体风貌格局的底线管控。

微观层面，促进分区管控与整体管控相衔接，在城市建成区内部，根据风貌禀赋与特色的差异，划定重点风貌区、保护建筑群等，出台更细致的保护措施，微观层面需处理好一般地区与重点地区的风貌协调关系。如天津市，统筹建立城市整体到城市重点片区和重要节点的分级风貌管控机制，用城市设计和控规作为城市与建筑风貌管控的工具。杭州市，对重点地区进行条例化管控，纳入简明的量化要求，并从局部起步，逐渐形成城市总体管控机制，制定管控导则，分层级提出具有底线性和适宜性的标准，以此影响风貌基本面。

3.因地制宜地制定地方城市与建筑风貌管控机制

城市与建筑特色风貌传承和塑造的原则就是尊重地域的多样性，促进地方性特色的传承与凸显。因此，各城市可以依据全国层面的城市与建筑风貌管控导则，针对本地方的城市与建筑风貌特色和城市发展定位，深度发掘本地城市与建筑风貌特色，制定适用于本地区社会经济发展阶段的城市与建筑风貌管控条例，谨防急于求成、盲目照搬的做法。针对跨区域地带，小城镇和大城市应分别提出适宜的风貌管控机制。

4.建立城市与建筑风貌管控的公众参与机制

风貌的载体是自然、空间与人的关系，将这个“人”具体化，就是生活在建成环境中的普通大众。城市与建筑风貌的管控过程需要公众参与，公众参与机制除了进行信息公开、意见征集、决策参与反馈机制等方法外，还必须强调主管单位与建筑师、规划师作为传播城市与建筑风貌内涵和价值的重要角色，他们须承担起引导公众理解城市与建筑风貌政策的责任。

公众参与的多元主体包括各级政府、社会企业以及普通个体，调动多元主体共同参与城市与建筑风貌的传承与塑造短期内有利于项目资金的筹措，长期来说是对城市与建筑风貌维护与管控的可持续性投入。城市与建筑风貌形态和内涵多种多样，需要不同的主体参与传承和塑造，更需要不同主体的通力协作。关于风貌管控的实施模式不能只推崇硬性的管控，还应当增加一些自由裁量的要素，而自由裁量需要更大的管制的成本，不再是简单的规划主管部门以图管控，而需要拓展规划的圈子，部门领导、建筑师、规划师、业主、专业学者，和其他层面的工作者、利益相关者进行协同，寻求协同参与机制上的突破。在编制方法上，除了传统的城乡规划技术手段，还应当重视其他专业领域技术管理对风貌管控起到的作用，将市政、环境、生态相关的一些专业统筹到风貌管控的方案编制层面。通过规划管理和规划技术层面进行定性定量的结合，达到城市精细化的需求。

我国当前城市风貌规划普遍存在图面功夫大、落地性差、口号重于内容等问题。未来为了实施城市与建筑风貌的传承和塑造，需转化规划设计理念，将二维的平面规划拓展为三维的空间设计，利用城市设计的手法，管控与塑造城市与建筑风貌，对于城市和建筑风貌塑造的重要地段和节点还需要进行详细的城市设计。为了有效地把控城市与建筑风貌塑造的城市设计运行，可以考虑建立城市总建筑师或总设计师负责制度。城市总建筑师或总设计师负责对城市与建筑风貌塑造进行指导和监督，并且有助于促使一般建筑师和规划师群体树立正确的价值观、坚守职业道德，是培养行业自律的重要途径，同时也是监督地方政府和开发商因一味追求经济发展目标或个人政绩而忽视本地城市与建筑特色风貌的传承和塑造。该制度需要总建筑师或总设计师对宏观、中观及微观尺度的城市与建筑特色风貌演化进行全面、详细的跟踪，坚持城市与建筑风貌形成过程的城市设计制度，而不是一次性蓝图设计。所谓的总建筑师或总设计师可以是大师个体，也可以是一个多专业背景的大师小组。自1990年代初至2002年期间，位于日本东京附近的幕张新都市滨海住区（占地大约1平方公里）的规划设计和建设过程，就实行了被称为 “Producer Team”的“总设计师小组”制度，这个总设计师小组全过程负责了该住区的城市设计协调和建筑设计指导监督，取得了很好的效果。我们期待在我国尽快形成符合中国国情的城市总建筑师或总设计师制度模式。