当前，我国城市工作已步入新发展阶段，内外部形势变化集中体现在三个方面。城市发展模式变化。2019年，我国常住人口城镇化率达60.6%，已步入城镇化较快发展的中后期，这标志着下一阶段城市发展模式将从增量建设转向存量提质改造和增量结构调整并重。人民需求结构变化。2019年我国人均GDP首次超过1万美元，社会主要矛盾已转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，人民对城市空间供给的关注点已从“有没有”转向“好不好”，从必需型产品消费转向更高层次的消费。资源约束条件变化。国家主席习近平在第七十五届联合国大会一般性辩论上发表重要讲话表示，中国二氧化碳排放力争于2030年前达到峰值，努力争取2060年前实现碳中和。在资源环境紧约束条件下，“绿色发展”成为城乡建设的主题。

董珂 中国城市规划设计研究院绿色城市研究所所长

为顺应上述变化，《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》明确提出实施城市更新行动。这是党中央在准确研判新形势基础上作出的重大决策部署，为未来一个时期的城市工作指明了方向。城市更新行动在目标、策略、方法上体现了“三个坚持”。

坚持以人民为中心 推动城市空间供给侧改革

以人民为中心是城市更新行动的根本目标。要坚持人民城市人民建、人民城市为人民，始终做到城市发展为了人民、城市发展依靠人民、城市发展成果由人民共享，不断实现人民对美好生活的向往。

人民的需求是不断变化的，城市更新行动就是要顺应人民需求的变化，提供更高品质的空间产品。马斯洛需求层次理论揭示了人在不同发展阶段的需求变化：初级阶段解决的是“生存机会”问题，需求重心是衣、食、住、行等必需型物质产品；中级阶段解决的是“生活品质”问题，需求重心是教育、医疗、养老、旅游等改善型物质产品；高级阶段解决的是“生命价值”问题，需求重心是艺术、文化、社会交往、自我创造等精神产品。与初级阶段的消费特征不同，中高级阶段的消费从注重数量的满足转向追求质量的提升，从模仿型排浪式消费转向个性化多样型消费。只有充分调研、理解和顺应日趋多元的需求变化，才能避免城市空间供给的“一厢情愿”，真正提供让各类人群满意的多层次、多元化空间产品，在空间上满足各类人群对美好生活的向往和自我价值的实现。当然，鉴于我国不同地区、不同等级城市在发展阶段上的巨大差异，城市更新行动需要因地制宜地回应基本型需求、改善型需求和提升型需求。

在基本型需求方面，要聚焦人民群众未被满足的基本需要，通过基本公共服务的供给，推动6亿中低收入人群彻底摆脱贫困陷阱，共享改革开放成果、获得均等发展机会。同时，针对各类公共安全事件暴露出的短板问题“查缺补漏”，建设韧性城市。主要包括以下方面。

住房保障主要保障对象是城镇中等偏下收入住房困难家庭、新就业无房职工和在城镇稳定就业的外来务工人员以及农村居民就近城镇化的刚性需求，主要保障手段包括提供公租房、政策性租赁住房或货币补贴等。此外，老旧小区改造中的基础类工程以及城中村改造、棚户区改造、危房改造等工程也是保障住房需求的重要手段。

基本公共服务设施和基础设施补缺，重点解决我国40多年快速城镇化过程中的疏漏地区和短板问题，例如老城区的停车场、雨水污水、集中供热、输配电、通信光缆等基础设施完善，偏远新城新区的义务教育、基本医疗、零售商业等公共服务设施建设。此外，要满足农村居民就近、低成本城镇化的需求，选择条件较好的县城提升公共设施和服务水平，核心任务是保障覆盖城乡的中学阶段义务教育和公共卫生体系，完善县城交通、垃圾污水处理等基础设施，适应农民日益增长的到县城就业安家需求。

公共安全和综合防灾体系建设，重点加强公共卫生体系和相关设施建设；改造完善城市河道、堤防、水库、排水管网等防洪排涝设施，划定蓄滞洪区，建设海绵城市；对地质灾害高、中易发区采取搬迁避让措施，对灾害低易发区采取工程加固措施；合理布局危化品工厂、仓储和运输通道，并保持隔离与防护距离；提升重要公共建筑的抗震等级以及国防、消防、防震、防疫等专业基础设施建设水平，建立应急避难场所和救灾生命线工程等。

在改善型需求方面，要满足人民群众不断扩大的改善型需要，通过住房、公共服务及其他空间产品的升级换代，以及各级生活圈的构建，刺激量大面广的改善型消费动力，推动大多数居民从小康阶层向中产阶层迈进，提升环境品质、塑造风貌特色，建设有温度、有品位、有气质的城市。主要包括以下方面。

改善居住条件，从“住有所居”到“住优所居”。对新建居住区，应按照改善型住房的要求对住宅建筑高度、密度、人均住宅面积、户型设计和社区配套设施提出更高标准；对老旧小区，以满足居民生活便利需要和改善型生活需求为目标，推进建设环境及配套设施改造、小区内建筑节能改造、有条件的楼栋加装电梯等。

完善公共服务设施和基础设施，充分激活和释放教育、养老、育幼、医疗、健康等服务消费潜能，逐步普及职业教育和高等教育，发展居家和社区养老服务，按照“一小”设施的标准建设“一老”设施，包括社区日间照料中心、托老所等设施。在保障义务教育和公共卫生体系的同时，引入市场机制丰富教育和医疗产品，满足多样化需求。发展社区用餐、保洁、托管、培训、慈善等多样化社会服务。推进居住社区、城市公共空间和公共设施的适幼化、适老化、适残化设计，建设弱势群体友好型城市。实现公交站点与绿道的无缝接驳，解决出行最后一公里问题。扩大城镇基本公共服务覆盖面，保障符合条件的未落户农民工平等享受城镇基本公共服务。在超大特大城市和其他有条件城市支持轨道交通、综合管廊等基础设施建设。

改善生态环境和塑造文化特色，通过城市生态修复和功能完善工程，建构自然山水、历史文化与现代城市相融合的整体格局，修复山体、水体、废弃地和绿地系统，完善城市功能和基础设施、优化公共空间和建筑界面、改善出行条件和步行环境、推进城市更新和历史保护、塑造城市文化和特色风貌。加强对城市的空间立体性、平面协调性、风貌整体性、文脉延续性等方面的规划和管控，留住城市特有的地域环境、文化特色、建筑风格等“基因”。

在提升型需求方面，要通过创新空间产品的类型和提升空间产品的品质，更好支撑消费结构和质量双升级，逐渐从数量型、生存型、温饱型消费向质量型、生活型、娱乐型消费转变，回应逐渐壮大的中产阶层需求偏好变化，建设宜居宜业宜游宜养的理想城市和完整居住社区；承担国际责任、积极应对气候变化，推动城市建设的绿色化、智能化发展。主要包括以下方面。

历史文化保护传承，城市中的历史文化要素是弘扬中华民族悠久文化和满足人民对高品质空间追求的区域，是保障文化安全、树立文化自信的空间载体，应当在保护核心要素的基础上，塑造地域特点、民族特色和时代风貌，促进历史文化记忆与现代时尚生活的融合，发挥历史文化要素的综合价值，使其成为城市发展的新动力源。

生态优先绿色发展，推动城市开发建设方式从粗放型外延式发展转向集约型内涵式发展。在城市群、都市圈层面构建区域安全格局、生态网络和绿道系统，建设层次清晰、无缝接驳、城镇—产业—交通协同的综合立体交通网络，推进区域重大基础设施和公共服务设施共建共享；在城区层面构建蓝绿网络，倡导绿色交通，构建安全、绿色、低碳、清洁的水资源、能源、土壤、空气和生态系统，推进传统基础设施的绿色化改造；在社区层面推进绿色化改造，采用节能照明、节水器具等绿色产品，综合治理社区道路，实施生活垃圾分类，推进海绵化改造和建设；在建筑层面推进绿色建筑和绿色建造，实现绿色建筑在城市中全面普及、鼓励建设超低能耗、近零能耗建筑，实施全生命周期的绿色建筑设计、建造与运营，推动建筑产业化技术与质量提升。

智能城市建设管理，健全城市“智慧感知”，建立全方位、多“感官”的城市“神经网络”，全面推进5G、人工智能、工业互联网、物联网等新型基础设施建设，扩展高速率、大容量、低延时网络覆盖规模；强化城市“智慧分析”，依托大数据中心对收集的海量信息进行分析研判，推动虚拟现实、增强现实、混合现实与人工智能的结合，建设数字孪生城市；推动城市“智慧决策”，强化5G（第五代移动通信技术）、人工智能与物联网的结合，依托以超级计算设施为核心的“城市大脑”协助人工并逐步替代人工进行重大决策。

坚持统筹兼顾的系统思维方法 实现全局谋划整体推进

“十四五”规划建议在经济社会发展必须遵循的原则中明确，坚持系统观念。目的是“加强前瞻性思考、全局性谋划、战略性布局、整体性推进”，避免工作目标、工作任务、工作阶段、工作组织碎片化。统筹兼顾是城市更新行动的重要策略。

坚持“五位一体”的总体布局。城市更新行动旨在贯彻“五位一体”的总体布局，实现经济、政治、社会、文化、生态五个维度的统筹兼顾。经济维度以城市空间供给侧结构性改革为主线，推动城市发展质量变革、效率变革、动力变革，形成新的经济增长点，培育发展新动能，推动城市空间供给和人民高品质需求形成更高水平动态平衡，实现扩内需补短板、增投资促消费、建设强大国内市场。政治维度坚持以人民为主体，把中国特色社会主义民主政治的优势和特点充分发挥出来，推动美好城市共同缔造。文化维度坚持社会主义核心价值体系，保护、传承、弘扬中华优秀传统文化，发展中国特色社会主义文化，坚持创造性转化、创新性发展。社会维度坚持在发展中保障和改善民生，在发展中补齐民生短板、促进社会公平正义，在幼有所育、学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居、弱有所扶上不断取得新进展。生态维度坚持人与自然和谐共生，形成节约资源和保护环境的空间格局、产业结构，建设天蓝地绿水净的美丽城市。

坚持“系统诊断”和“系统治疗”。2015年召开的中央城市工作会议提出要“认识、尊重、顺应城市发展规律”，就是把城市作为“有机生命体”和“复杂巨系统”来看待，建立问题与对策的“非线性联系”，采用“中医调理”而非“西医手术”的方式治理“城市病”。建立完善城市体检评估机制，实现“系统诊断”，在此基础上统筹安排各方面工作，实现“系统治疗”，包括完善城市空间结构，实施城市生态修复和功能完善工程，强化历史文化保护、塑造城市风貌，加强居住社区建设，推进新型城市基础设施建设，加强城镇老旧小区改造，增强城市防洪排涝能力，推进以县城为重要载体的城镇化建设等。

实施“全生命周期”管理。只有统筹城市规划、建设、管理全过程，才能不断增强城市的整体性、系统性、生长性，促进城市全生命周期的可持续发展。为此，要建立“实施—评估—调整”的动态反馈机制，实时应对外部不确定性变化，调整工作的目标和任务。要从过去的“七分建设三分管理”转向“三分建设七分管理”，推动城市管理体制机制的完善，运用新一代信息技术建设城市综合运行管理服务平台，加强对城市管理工作的统筹协调、指挥监督、综合评价，以信息化推动城市精细化管理，建立和完善城市安全运行管理机制，健全信息互通、资源共享、协调联动的风险防控工作体系，实现对风险的源头管控、过程监测、预报预警、应急处置和系统治理。

应该“条块结合、以块为主”。当前城市的整体性、系统性、宜居性、包容性和生长性不足，根本原因是部门事权分割、交叠导致的管理“碎片化”，这直接导致了城市空间的碎片化。为解决这些问题，要发挥城市党委、政府的横向统筹作用，推动各政府部门协同合作，实现“条块结合、以块为主”，重点解决因事权不清导致的“落地难”问题；同时要强化“街道”在国家治理体系中的“底层支撑”作用，明确“街道”在城市更新行动工作中落实主体责任，充分赋予其面向上级各政府部门、各类行政事权的属地化统筹管理权力，强化其调配人力、物力、财力的能力，发挥其衔接政府与社区的纽带作用。

坚持多方参与的工作方法 推动基层治理体系和治理能力现代化

从城市增量建设转向存量提质改造的最根本转变是工作组织和技术决策方法的变革。附着于现状建设用地上、错综复杂的各类用益物权，是城市更新行动必须尊重的现状基础，而增强物权持有人的获得感、幸福感、安全感，也正是这项工作的“初心”和“使命”。因此，应抛弃过去“政府+技术人员”主导的组织模式，抛弃过去“战略格局+理想蓝图”的技术思维，将物权持有人放在决策和管理的“主角”位置。

要在前期充分调研既有用益物权和权利人需求。城市更新行动需要掌握两张“现状图”，一是传统的“用地功能现状图”，二是更为重要的“用益物权现状图”。由于城市公共物品最终是为其周边的私有物权持有人服务的，因此私有的用益物权也对应着城市公共物品的、一定权重的决策权。现状城区中由于历史原因形成了各类复杂的用益物权，尚需要进行清晰界定、并对应不同权重的决策权。例如，如何界定单位福利分房的持有人产权和决策权，住房承租人是否拥有决策权等，都需要相关法律法规的明晰。在清晰界定各类用益物权的决策权重之后，方能对权利持有人的需求进行充分调研，将其作为决策的重要依据。

要在中期实现多方参与、共同决策。城市更新行动需要社会公众（用益物权持有人）的充分参与，同时可能会引入开发商作为投资主体。应保障各方利益得到充分彰显和表达，在公开、公正的平台上进行充分博弈，实现多方利益共赢的最优安排。应从“技术理性”转向“程序理性”，通过充分沟通、协商、博弈的过程，形成空间决策的“最大公约数”，推动社会公众、投资主体等各方参与者的“共同缔造”。在共同决策过程中，过去的基本规则是少数服从多数，但应当认识到，公众利益概念的形成是以利益多元化为前提的，只有在利益不一致且政策制定是必需的情况下，公众利益才有存在的必要。因此局部、微观的“公众利益”在某些情况下应与整体、宏观的“公共利益”得到同等的尊重。应当根据利益的类型制定差异化决策规则，包括依据50%以上、75%以上、90%以上甚至100%的赞同意见所决策的不同类型规则。

要在后期推动多方共同治理。要实现“人民城市人民建，人民城市人民管”，充分调动社会公众（用益物权持有人）参与城市和社区治理的积极性和主动性。重点是在社区层面以社区基层党组织为核心，实现打造“共谋、共建、共管、共享”基层社会治理格局。

共谋——涉及全体居民利益的重大事务，由居民决定。在老城区无物业小区，建立由居委会牵头、居民群众自助互助的“无物业小区自治小组”，推进楼幢自治建设；在新城区物业小区，建立三方定期联席会议制度，形成居民委员会的社区管理、物业服务企业的专业管理、业主委员会的自治管理相结合的共治局面；在“城中村”，成立公共议事理事会，协商决定社区大事。

共建——创新社区治理模式，以改善居民房前屋后人居环境的实事、小事为切入点，鼓励社区公共设施、公共绿化、公共活动等由居民个人、家庭、企事业单位、社会团体认捐认管。

共管——建立对物业公司的考核机制，并与资质审核挂钩，推动物业公司细化工作、落实责任；以“社区公共管理和信息平台”为基础，发展“微组织”、征集“微心愿”、处理“微事务”、共建“微环境”、实施“微治理”。

共享——保障社区绿地与公共空间、公共服务设施为全体社区居民所共享，鼓励分时段的差异化功能使用，提高空间和设施的利用效率。

实施城市更新行动是进入新发展阶段的大势所趋，是贯彻新发展理念的重要平台，是推进构建新发展格局的主战场。在推进工作过程中，要坚持以人民为中心的根本目标，顺应新发展阶段人民需求结构的变化，兼顾基本型需求、改善型需求和提升型需求，推动城市空间的供给侧改革；要坚持统筹兼顾的系统思维方法，坚持“五位一体”的工作目标、“系统诊断和治疗”的工作任务、“全生命周期”的工作阶段、“条块结合、以块为主”的工作组织；要坚持多方参与的工作方法，充分尊重既有物权，实现多方参与决策和共同治理，让人民群众在城市生活得更方便、更舒心、更美好。