1998年以前，多伦多市的行政面积远不及今日。旧多伦多市与周边五个城市共同构成多伦多都市圈（TorontoMetropolitan）。旧多伦多市拥有悠久的历史，大量维多利亚时期的建筑排列在街道两边；它也有最强的经济实力，是加拿大金融中心。这座城市推崇相对较高的商住密度，提倡更便利的公共交通。与之相反，周边五座城市推崇超低密度的商住开发，偏好私家汽车的使用。

为缓解上述两种截然不同的城市运营理念、协调跨市域的城市公共事务，六座城市发起成立了“多伦多都市圈区域政府”。1998年，安大略省省政府推动行政层级精简，取消“区域政府”层级，促成六市合并，组建起今日的多伦多市。理论上，此前跨市域的城市公共事务将得到更高效的处理。同年，简。雅克布斯（Jane Jacobs，《美国大城市的生与死》的作者，晚年从纽约迁居多伦多）坚决反对多伦多都市圈的“六市合并”。她的核心理由是：城市合并后将严重损害社区与城市自治，造成尖锐的社群对立。这一次，她的声音被无情淹没。

雅克布斯的预言不幸成真。2010年市长选举中，支持史密斯曼的选区边界与1998年前的行政区划图上旧多伦多市的辖区高度重叠（下图中蓝色边框所勾勒的区域）。可见，“六市合并”不仅未缓和旧多伦多市与周边郊区城市的矛盾，反而诱发了“多数的暴政”。代表郊区意志的福特市长成为多伦多内城居民的噩梦。

旧多伦多都市圈的城市构成

福特市长的闹剧，只是北美城市运营过程中“缺乏共识”的一个极端案例。大量民众并不满意正式民主制度下的公众参与，从最初的投票，到后续的公众听证会。因讨论的过分延宕造成成本的增加，公众参与的程度越高，城市公共事务所需的讨论时间就越长，对立双方的意见也会越极端。城市似乎丧失了形成共识的理性能力。

结合广泛的基层民主实践，加州大学伯克利分校城市与区域规划系的Innes教授提出了一种新的城市运营模式：共识搭建（ConsensusBuilding）。与北美主流的城市运营模式不同，“共识搭建”反对将城市运营看作公民与政府在正式制度下的双向互动（譬如公民回应政府施政的提议），而是推崇公民以及其他利益相关者，通过正式或非正式的制度，一同协商并影响公共决策。在“共识搭建”模式下，城市运营并非简单的基于民主政府的正式权力，而是将政治权力广泛分散到社会中（Innes & Booher, 2004）。