波特兰的“共识搭建”

2013年，笔者曾乘坐火车前往波特兰进行城市规划议题的田野调查。就城市规模与经济体量而言，波特兰并不突出，远不及南边的洛杉矶和北边的西雅图。然而，波特兰已成为美国城市规划的标杆。这座230万人口（都市圈人口）的城市是美国除纽约外唯一一个能依赖公共交通实现日常通勤的城市。它拥有集轻轨、有轨电车、公共汽车以及独立自行车道于一身的综合公交系统。

列车上，邻座的波特兰老太给予笔者以超越书本的城市规划知识。得知笔者是一位城市规划研究者，老太相当开心，主动介绍起她所经历的城市管理实践。这位居住在波特兰内城的小学教师，分享了两个故事。

故事一：在老太居住的社区，有一片相对闲置的绿地。随着南美移民增加，这片绿地被用作踢球娱乐。地产商看到背后商机，计划引入职业足球俱乐部，建设体育场，进而开发周边地块，用于商住。从城市发展的角度，这似乎无可厚非。但老太对此表示忧虑：一旦体育场建成，原本免费的公共空间将被私有化，这些本不富裕的新移民即刻丧失了一个快乐的闲暇空间。老太表示，其所在社区的自治委员会已公开提议反对完全商业化的体育场修建计划，但也愿意与地产商合作，寻求折中的城市更新方案。

故事二：老太每个学期都会带领小朋友去使用波特兰的公共交通，譬如乘坐轻轨。在体验过程中，她会介绍公共交通的绿色环保价值，告诉学生这个便捷的轨道交通系统是由波特兰市与周边其他城市协商建立的。每到周末，她会邀请波特兰州立大学城市规划的学生，尤其是国际学生，来为小朋友讲述不同国家的城市规划实践。

这位老太并无担任专业的城市规划师的经历，只是一名普通的小学教师。实际上，波特兰的城市规划品质，不在于规划技术有多新（譬如公共交通系统如何绚丽），而恰恰在于一位普通的城市居民能积极主动地参与城市管理。这让人联想到，享誉世界的简。雅克布斯也并非城市规划科班出身，只是一名对城市管理有自己见解的专栏记者。她到社区寻找志同道合的力量，在1960年代信奉机械现代主义的北美掀起了“以人为本”的全新规划思潮。波特兰的城市规划品质十分契合Innes教授倡导的“共识搭建”模式，可系统阐述为以下两点：

首先，波特兰的社区具有极高的自治性。这种自治性带来了多中心的城市权力结构。社区居民组成自治委员会，到市场中寻找专业规划师制作发展规划，然后到市议会与官方规划师协商辩论。这样，不同社区的规划各具特色，既符合本地居民的需求实际，又维护了公共利益诉求。比如，在老太介绍的第一个故事中，得益于高度的自治性，她所在的社区积极参与闲置土地更新利用的规划设计，充分考虑现实的移民娱乐需求，使公共利益得到更完善的诠释。而在传统模式中，官方规划师为社区制定发展蓝图，然后“走形式”地进行公众参与。最终，不同社区的规划千篇一律，且未能有效契合居民实际需要，这就造成民众对城市规划的不信任。

其次，波特兰的不同社区，甚至都市圈内不同城市之间，强调“理性协商”，而非“赢者通吃”。以轻轨线修筑为例，波特兰内城自然希望利用大区域的资金建设更多轻轨线。然而，波特兰各郊区仅希望连接本区与市中心，不愿付出更多资金帮内城修建完整的轻轨网络。在传统的“赢者通吃”模式下，当内城获得选票胜利，资金便集中导入内城；当郊区获得选票胜利，内城的轻轨建设则遥遥无期。长此以往，内城与郊区的关系将如战争一般，极端对立。多伦多的案例也与之类似。

实际上，在波特兰，内城与郊区进行“理性协商”。各方在市场中寻找精英规划师，制定折中方案：团结一致，从联邦政府与州政府争取尽可能多的资金，以搁置争议首先确保外部资金导入；每个郊区尽可能负责一条轻轨线的合资修建；内城科学布局各条与郊区的直达轻轨线，形成便捷的交通网；如果利益仍存在纠葛，则诉诸法院，交由公众陪审团决议。在老太介绍的“故事二”中，波特兰的轻轨系统得到积极认可。民众不仅认可轻轨的绿色可持续意义，还赞成理性协商的城市管理决策方式。这样的波特兰意识，通过社会生活的方方面面——比如基础教育，得到不断传承。

波特兰都市圈轨道交通线路图