导读

2024年9月8日，2024中国城市规划年会之专题会议七“城市防灾，规划赋能”在合肥成功召开。学会城市安全与防灾规划专业委员会副主任委员、南京大学建筑与城市规划学院翟国方教授在会上作题为《城市更新背景下的城市韧性思考》的特邀主题报告。翟国方教授从背景、经验和启示三个方面分享了对于我国城市更新背景下的城市韧性如何开展的思考。

翟国方  学会城市安全与防灾规划专业委员会副主任委员，南京大学建筑与城市规划学院教授

一、背 景

《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》提出要了要推进以人为核心的新型城镇化，通过城市更新等一系列的工作来增强人的幸福感、满足感。《住房和城乡建设部关于在实施城市更新行动中防止大拆大建问题的通知》正式提出来要实施城市更新，在城市更新的过程中提出要提高城市安全韧性。今年7月国务院关于印发《深入实施以人为本的新型城镇化战略五年行动计划》的通知中要求要实施城市更新和安全韧性提升行动。

1.我国的灾害形势严峻

我国一直以来高度重视防灾减灾救灾工作，也取得了举世瞩目的巨大成就。但根据我国改革开放以后的自然灾害统计分析，可以看到不管是因灾经济损失，还是因灾房屋倒塌数和受灾人数，都呈现一个增长的趋势。因灾死亡的人数相对比较平缓，但如果发生像2008年的汶川大地震就急剧增加。主要原因就是城市灾害的危险性和暴露度较大，而应对城市灾害的综合能力较弱。

第一，城市的灾害危险性大。一是很高的地震危险性，中国有75%的超大城市、80%的特大城市位于7度以上地震高风险区。二是很高的洪涝危险性，我国现有城市657座，均不同程度受到过江河洪水、台风暴雨、山洪泥石流以及局地暴雨等洪涝灾害的威胁。除了地震和洪涝灾害之外，我国城市还面临台风、强降雪、干旱、泥石流、塌方、地表下沉、海平面上升等其他自然灾害的威胁，特别是气候变化加剧灾害危险性。

第二，城市的灾害暴露度大。一是人口暴露度大，国家统计局发布《2021年国民经济和社会发展统计公报》显示，2021年末全国常住人口城镇化率为64.72%。二是经济暴露度大，2021年GDP百强城市经济总量达到79.8万亿,占全国GDP比重的69.8%。同时城市也是区域政治中心、教育科技中心，一旦发生灾害其影响是非常巨大的。

第三，城市的防灾减灾救灾能力较低。一是城市防灾灾能力比较低，二是城市应急疏散救援空间比较少，三是城市韧性区域差异比较大，四是城市灾害应对横向联动机制比较弱，五是城市居民风险意识比较弱。

2.国家和地方政策基本形成体系

国家层面：通过对我国城市更新国家层面政策中有关城市安全韧性的策略进行演进分析，依据策略实施对象，将国家层面政策中城市安全韧性策略的发展分为三个阶段：危旧建筑改造（1970年代末-2006年）、棚户区改造（2007-2019年）、韧性体系建设（2020年至今）。

地方层面：选择深圳市、北京市、上海市、沈阳市、南京市五个城市作为对象，对所选城市及城市所在省份2019年后发布的城市更新相关政策中包含安全韧性、防灾减灾等有关内容的政策条例进行统计，共整理省、市级法规文件25部，梳理出相关政策条例共94项，并按照涉及领域，将政策条例归纳为城市安全整体建设、建筑安全、基础设施建设管理、防灾减灾应急管理以及实施保障共5个类别。其中实施保障类条例最多，达26项；涉及城市安全整体建设、城市建筑安全以及基础设施建设管理的条例数量基本一致；防灾减灾应急管理的相关条例最少，仅4项。

从政策发展趋势上看，我国城市更新政策中对于城市安全建设的相关问题愈发关注，尤其自2019年后，相关政策中有关防灾减灾、安全韧性等方面的内容明显增多，关注点也不再单一强调房屋建筑安全，而是转变为对包含建筑安全、基础设施建设、防灾应急管理在内多领域、多层面的关注。然而，在城市体检相关的制度策略、应急预案制定等方面的关注略显不足。

二、经 验

“韧性” 自1994年在横滨召开的第一次世界防灾会议官方文件中首次登场以后，在之后的历次世界防灾会议文件均有出现，而且次数愈来愈多，说明韧性提升对防灾减灾救灾所起的作用，愈来愈受到日本等国家的高度重视。

1.日本密集地区韧性更新政策的演变

在城市更新过程中提升灾害韧性方面积累了较为丰富的经验，包括法律法规体系的完善、全社会参与、信息技术的应用、多灾害综合应对、软硬件措施并用等。日本上世纪70年代末开始对老旧小区进行更新改造，一直到现在仍有很多的政策和规定。日本制定了城市更新的目标，比如要求从2002年到2030年老旧小区由8000公顷全部更新完成，这些做法是值得我们借鉴。

2.日本的韧性城市规划体系

城市更新是规划建设体系当中的一个重要的组成部分，在日本规划体系最顶端是国土强韧化规划，下面就是防灾规划和国土空间规划，这两者结合的地方就是城市防灾规划，最典型的规划类型就是防灾城市的营建规划，它是由各地方城市编制，包括了地震、海啸、雨洪灾害、火灾等方面内容。

3.日本城市更新中的韧性要求

在城市更新中先要分析各地区防灾方面存在的问题，然后给出相应的解决原则和方针，进而确定具体的工程性和非工程性措施，对地区的综合防灾能力进行提升。例如，为了使建构筑物的防止洪水的冲击，需要把地基垫高，建设更好的避难通道、避难设施等；对于低洼的地方将空间就留给水，平时作为休闲空间，灾时就变成了一个泄洪通道和滞水区域；在灾害危险性非常高的地区则鼓励居民进行搬迁。

神户市六甲道站南地区是一个成功的城市更新的案例，通过城市的更新配建了社区公园、防灾设施和救援物资的储备空间，极大增强了该地区的防灾韧性，该项目获得2007年日本都市计划学会优秀项目。该项目还有一个特色在于，日本在城市更新中注重居民、专家、行政等多主体的协同规划建设，同时采用“二阶段城市规划”法，即第一阶段决定规划区域和骨架，第二阶段基于与居民间的协商决定详细的规划。

三、启 示

1.城市更新中的安全韧性提升思路

要有系统思维和韧性思维两个思维方式，其中韧性思维包括了底线思维和极限思维两个方面。底线是指灾害的设防标准，而极限则指城市所能承受的超越设防标准灾害的最大规模，其高低取决于经济社会发展水平、技术水平和民众的防灾意识。基于系统思维和韧性思维，城市更新中的韧性提升策略，可以从对象险种、治理层级、治理要素、治理主体和治理过程等五个维度来进行思考。

2.案例：基于五维框架城市更新中的雨洪灾害管理

以城市雨洪韧性提升的规划编制为例，它包括雨洪灾害风险清单梳理、雨洪灾害危险性评估、雨洪灾害韧性评估、气候变化等多情景风险评估、规划目标确定以及规划策略轻重缓急分类，在这个过程中需要政府、社会、个人等共同参与。

城市雨洪韧性规划建设既要有空间策略，也要有非空间策略。空间策略包括避让、强化、备灾、优化空间结构以及降低灾害危险性等；非空间策略包括综合防灾体系、应急管理体系、区域灾害联动应急体系、应急预案以及新技术的应用。同时，需要防灾减灾的激励体制，包括经济、制度、政策、社会荣誉、宣传鼓励以及保险等多方面的机理机制。

四、结 语

在我国年久失修的不少老城区，由于人口、经济、基础设施等高度集中，灾害风险较大。日本在城市更新过程中提升灾害韧性方面积累了较为丰富的经验，包括法律法规体系的完善、全社会参与、信息技术的应用、多灾害综合应对、软硬件措施并用等。城市更新过程中，基于系统思维、底线思维和极限思维，全域、全灾种、全过程、全社会、全要素地做好“+设防标准+”的相关工作。

供稿单位：中国城市规划学会城市安全与防灾规划专业委员会