田莉谈城市内涵式发展——激活城市自主更新的“内生力量”

导读

中央城市工作会议明确将“坚持城市内涵式发展”作为当前和今后一个时期城市工作的主线。“十五五”规划建议提出，坚持城市内涵式发展，大力实施城市更新，建设创新、宜居、美丽、韧性、文明、智慧的现代化人民城市。如何理解城市内涵式发展的核心要义？在以城市自主更新推动内涵式发展的过程中，如何发挥民众的主体作用，真正实现“人民城市人民建、人民城市为人民”？近日，记者就此专访了中国城市规划学会规划实施分会副主任委员、清华大学建筑学院教授、自然资源部智慧人居环境与空间规划治理技术创新中心主任田莉。

从南湖眺望杭州城市新中心中轴线风光 拍友 施炫森 摄 余杭区委宣传部供图

城市内涵式发展重在实现“质”的飞跃

记者：中央城市工作会议提出，深刻把握城市内涵式发展的战略取向，更有针对性地提升城市发展质量。如何理解城市内涵式发展的核心要义？它与过去城市发展模式的本质区别是什么？

田莉：在我看来，城市内涵式发展的核心要义，是摆脱过去对规模扩张和资源投入的路径依赖，转而依靠城市内部要素的优化配置、结构升级与动能转换，实现更高质量、更有效率、更加公平、更可持续的发展。

从发展逻辑来看，传统的城市发展模式以“增量扩张”为导向，通过人口集聚、空间拓展、资源投入实现快速增长，追求的是“量”的积累。而内涵式发展通过存量提质增效，实现“质”的飞跃，更强调发展的内生性和可持续性。比如，过去用GDP增速等量化指标来衡量城市发展水平，现在则更关注公共服务可达性、生态环境质量等综合性指标。

从价值取向来看，传统模式更多体现“效率优先”“建设优先”，对人本需求不够重视。内涵式发展则把老百姓满不满意、生活方不方便作为重要评判标准，追求城市发展与人的全面发展相统一。

从实现路径来看，传统模式依赖行政力量，内涵式发展则强调多元共治、协同参与。这种转变不是简单的发展模式调整，而是城市发展理念和工作重心的全方位变革。

我认为，推进城市内涵式发展，要形成三个相互支撑的核心维度。其一，实现创新为核的动能转换，即从依赖土地、劳动力等传统要素驱动，转向制度创新、科技创新驱动，实现经济可持续增长。其二，树立宜居为本的价值导向，以满足人民对美好生活的向往为目标，提升城市环境品质。其三，推进智慧为翼的治理升级，通过数字技术应用降低运行成本、提升治理效率和精细化水平。

记者：习近平总书记明确提出，“人民城市人民建，人民城市为人民”。中央将建设现代化人民城市作为城市工作的目标。如何理解“人民”在城市内涵式发展中的作用？

田莉：人民群众是城市发展的感知者、建设者、守护者和监督者，是内涵式发展的内生力量。

首先，人民群众是城市需求的“感知者”。居民对基础设施短板、公共服务缺口、环境治理痛点有着最直接、最真切的感受。无论是老旧小区的适老化改造需求，还是社区商业的便民化需求，亦或是历史街区的活化利用，都源于居民的日常生活体验。

其次，人民群众是城市更新的“建设者”。过去政府主导城市更新，居民只是旁观者。在内涵式发展的语境下，居民的主体作用得到重视。比如杭州的原地拆建项目，既减轻了政府财政负担，又让改造结果更符合实际需求，实现了“共建共享”的良性循环。

第三，人民群众是文化传承的“守护者”。在内涵式发展中，城市历史文化不再是简单的“封存式保护”，而是“活态化传承”，这种传承离不开群众的深度参与。只有形成普遍的情感认同和文化自觉，城市才能更有温度、更有灵魂。

最后，人民群众是发展成效的“监督者”。群众对城市建设、更新、治理的全过程进行监督，能够及时发现发展中的偏差和问题，推动城市治理持续优化。这种来自基层的监督力量，确保了发展成果真正惠及全体人民。

以城市自主更新推动内涵式发展

记者：城市更新是城市内涵式发展的重要抓手。您提出，要改变过去政府主导城市更新的模式，更好地激发居民的主动性和创造性，实现城市自主更新。在您看来，可以从哪些方面入手，推进城市自主更新？

田莉：自主更新作为一种新型更新模式，在当前房地产调整和地方政府面临财政压力的情况下，具有重要的现实意义。

一是需求匹配更精准。居民根据自身实际情况提出改造诉求、参与方案设计，比如老年人的适老化改造、年轻人的创业空间打造、商户的经营场景优化等，让更新成果更贴合实际使用需求，提高居民满意度。

二是资源利用更高效。自主更新通过打造政府引导、居民主体、市场参与的机制，可以激励社会资本和居民自有资金投入。如广州花都集群街2号改造中，政府专项资金仅占5%左右，其余资金均由居民共同承担，起到了“小财政”撬动“大资金”的效果。

三是治理效果更持久。自主更新过程也是社区治理能力提升的过程。居民共同协商、解决问题，增强了社区认同感和凝聚力，为城市精细化治理奠定坚实基础。

推进城市自主更新，可以从三个方面系统发力：

第一，强化制度保障，降低自主更新门槛。当前，自主更新面临规划管控过严、审批流程繁琐、产权界定不清等制度障碍，需要通过改革创新破除壁垒。一方面，优化规划管理，对自主更新项目实行弹性规划，给予居民一定的自主空间；另一方面，简化审批流程，有条件的地方可以尝试开通“绿色通道”，降低制度性交易成本。

第二，加强政策支持，强化主体参与能力。自主更新离不开政府的政策引导和资源支持，重点要在资金、技术、法律等方面提供帮助。

第三，创新实施模式，拓展自主更新场景。自主更新应根据不同城市空间的特点，探索多样化实施模式。允许居民在符合规定的前提下自主组织改造，或搭建相关服务平台，引进有资质的企业，实现物业价值提升与居民收益增长双赢。

第四，培育自治能力，强化社区协同基础。支持社区成立业主委员会等组织，提升居民自我组织、自我管理、自我服务的能力。同时，建立健全居民协商机制，通过议事会、听证会等多种形式，让居民充分参与更新设计、资金筹集、工程监督、后期管理等全过程。

记者：如何搭建起多元主体合作、公众参与、共建共享的治理框架，激活更多内生力量，更好地支撑和实现城市自主更新？

田莉：基于长期研究，我提出了EPRSO治理框架，即通过“赋权（Empowerment）、合作（Partnership）、规则（Regulation）、支持（Support）、组织（Organization）”的协同，为自主更新提供系统性治理支撑。

“赋权”是自主更新的合法性基础，主要包含两个层面：第一层是中央鼓励地方充分利用立法权，结合实际情况，制定适应自主更新的城市规划建设管理方面的法规条例；第二层是地方对社会的赋权，既包括地方政府将部分更新的权力和责任转移给居民或社区组织，也包括允许市场力量参与社会化更新。

“合作”指的是自主更新需要凝聚政府、居民、企业、社会组织等多元主体的合力。政府应从“主导者”转变为“引导者”“服务者”，负责制定规则、统筹协调等；居民作为核心主体，充分参与到全过程治理中，承担相应的成本和责任；企业发挥资金、技术、运营优势，参与更新项目的投资建设和运营；社会组织和专家提供专业服务、沟通协调、监督评估等支持。

“规则”指的是要规范自主更新的法规条例。既包括梳理和完善与更新流程相匹配的分级分类管控规则，也包括建立高效的跨部门联审机制，简化审批流程等。

“支持”意味着强化自主更新的保障能力，打造“专业赋能+资金赋能”的双重支撑体系。一方面，组建涵盖法律、城乡规划、财务审计、物业管理等领域的专家服务团队，提供全流程专业咨询与技术指导；另一方面，强化政府资金引导作用，构建多层次、多渠道的财政金融支持体系，有效降低更新主体的资金压力与融资风险，实现项目的顺利启动、持续推进。

“组织”要求培育面向自主更新场景的社会组织。紧紧围绕自主更新项目的在地需求，提升社会组织在更新项目策划、利益相关方协商谈判、多元资金筹措与使用监管等环节的实操能力，保障项目规范有序落地。

探索数智赋能城市发展的浙江路径

记者：浙江“十五五”规划建议提出，推动城市发展加快转向品质提升、创新驱动、特色塑造、民生温度、精细智慧、一体融合，擦亮“浙里城市、幸福家园”金名片。在您看来，浙江应如何发挥优势，率先推进城市内涵式发展，高水平建设现代化人民城市？

田莉：习近平总书记指出，“从数字化到智能化再到智慧化，让城市更聪明一些、更智慧一些，是推动城市治理体系和治理能力现代化的必由之路”。在我看来，这正是浙江的优势所在。浙江作为数字经济先行省份，率先为城市装上“数字大脑”，推出了“AI网格管家”等创新应用，重塑了城市的管理方式、服务模式和生活形态。

“十五五”时期，浙江可以进一步凸显“数智”特色，通过技术赋能和机制创新激活广大社会主体的自主参与活力，让智慧治理贯穿自主更新全流程。

例如，城市更新的前置条件是对更新需求的精准识别。可以利用“城市大脑”的建设基础，为每个老旧小区建立“数字档案”。在更新前，通过大数据监测，即时识别和判断最迫切的安全隐患及民生痛点；在更新过程中，收集各方反馈，动态调整更新方案；在更新后，持续监测公共设施使用数据，为优化服务提供依据。

再如，城市更新的一大难点在于多元主体的利益协调，我们团队开发了多主体利益的协商平台HCPP，在北京、广州等地的老旧小区和城中村改造中加以应用，提高了沟通效率。浙江可以尝试在一些地方开展试点，搭建线上线下一体化智慧协商平台，将数字化工具深度嵌入利益协调全流程，包括开发诉求提交、方案参与、在线投票、实时反馈等功能模块，在自主更新过程中推广“AI社工老师傅”等智能系统，协助社区工作者处理海量的政策咨询、民意分析和文书工作，让社工专注于线下沟通、情感维系等机器无法替代的工作。通过智慧平台赋能，让自主更新从单一物理空间改造，转变为多元主体全程参与、凝聚社区共识、创新基层民生实践的治理过程。

记者 赵路 周宇晗