城市更新增强城市韧性的挑战与机遇

导读

当前，我国城镇化发展进入提质增效的新阶段。城市更新并非简单的旧貌换新颜，更是系统性提升城市韧性、应对气候变化与风险挑战的核心抓手。各地实践正以“人民城市”理念为引领，探索兼顾安全底线与发展活力的更新路径。然而如何平衡保护与开发、破解资金瓶颈、强化技术赋能等挑战仍需突破。本期专家访谈结合典型案例，探讨城市更新如何织就一张更具韧性的安全网，为未来城市治理提供了新思路。

阳建强  中国城市规划学会理事、城市更新分会主任委员，东南大学建筑学院教授

1.目前，有很多国家和地区通过城市更新的手段来提高城市韧性，您认为，其应用于我国的适用性和效果如何？

阳建强：2022年10月，党的二十大报告指出“坚持人民城市人民建、人民城市为人民，提高城市规划、建设、治理水平，加快转变超大特大城市发展方式，实施城市更新行动，加强城市基础设施建设，打造宜居、韧性、智慧城市”，表明了党中央持续推进实施城市更新行动和提高城市治理水平的坚定决心。从中可以看出，打造和建设韧性城市是城市更新的重要目标，为新时期城市更新工作的开展指明了方向。依据我国的实际情况，借鉴其他国家通过城市更新提高城市韧性的好的经验，采取城市功能完善、基础设施改善和人居环境提升等城市更新的有效途径，可使人们能够更加从容地抵抗灾害，应对变化，并实现生产与生活的快速恢复。

▲ 超大城市的建筑  图 | 葛懿夫 摄

2.当前的城市更新在安全韧性建设方面，有哪些问题需要解决？

阳建强：在规划编制方面，如何实现城市更新专项规划与韧性城市建设的有效对接与联动，既能够将韧性城市规划理念落实到现有规划体系中，促进城市用地、基础设施建设、防灾减灾等方面的落地实施；同时又能够有效弥补现有城市更新专项规划在韧性发展理念、策略等方面的不足，成为规划编制与发展需要解决的问题。

在建设实施层面，如何评估城市人口规模、土地利用类型、街道密度、交通拥堵情况、排水管网性能、生命线系统网络分布及运营等影响因素，如何逐项分析以城市生命线为核心的城市工程的脆弱性及治理方案，优先对灾害风险最大、最脆弱的承灾体进行更新改造，以增强城市的容灾、耐灾能力和筑牢城市的公共安全防线。

▲ 老城区城市更新的场景  图 | 葛懿夫 摄

伍江 中国城市规划学会副理事长、同济大学建筑与城市规划学院教授

3.上海作为超大城市，如何通过推行精细化治理，增进城市韧性？

伍江：通过精细化治理增进城市韧性，需要从整体规划和顶层设计、数字技术赋能、多方参与协同等方面入手，提升城市功能韧性、过程韧性和系统韧性。上海作为超大城市，一是从顶层设计上建立大安全、大应急的韧性治理制度框架，加强管理功能韧性。重点是建立全过程风险防控体系、韧性安全规划、制度和责任体系。上海市《关于加快推进韧性安全城市建设的意见》中明确提出了打造功能韧性、过程韧性、系统韧性的10个要素。二是智慧技术赋能精细化治理提升城市韧性。通过搭建数据基座，建立城市模型，模拟重大风险场景，做好灾害预判。通过“一网统管”强化城市“神经系统”“一网通办”优化社会“微循环”，以“双网驱动”模式为超大城市韧性治理提供数治保障。构建“精准模拟—全域感知—安全预警—分析决策—协同调配—迭代优化”的全过程智能韧性管理系统。三是构建政府主导、市场参与、社会协同的安全韧性、多元共治格局。通过构建安全韧性多元共治格局实现多维资源整合、创新风险应对和强化基层韧性，提升城市系统的整体抗风险能力。开展韧性街镇、社区建设，衔接十五分钟生活圈规划，聚焦基层应急响应需求，建立应急联动机制，强化保险的积极作用，深化巨灾保险制度建设。

4.围绕韧性提升这一目标，上海已有的城市更新实践对思路、方法、实施路径等，做出了哪些探索与创新？

伍江：安全韧性是上海城市更新行动的重要原则之一，改善城市基础设施和城市安全一直是上海城市更新的重点目标。通过对市政基础设施、公共服务设施等进行提升和改造，开展平急两用基础设施规划，提升灾害承载能力；建设海绵城市，提高城市排水、防涝、防洪和防灾减灾能力；完善城市公园体系，全面提升城市生态环境品质。具体措施包括：巩固完善由“千里海塘、千里江堤、区域除涝、城镇排水”所组成的防汛总体布局，适度提高防洪排涝标准；排查未达到抗震设防标准的老旧房屋、农民自建房、历史建筑，分级分类采取监测、加固措施；构建以应急避难场所为节点，救灾、疏散通道为网络的多灾种综合应急疏散救援空间结构；全方位提高水源安全，改善原水水质，逐步形成布局合理安全可靠的水源地和原水系统格局；规划新增天然气综合保障基地和应急抢修分中心，分阶段、分批次更换老旧管网；等等。

▲ 待更新的老建筑  图 | 葛懿夫 摄

翟国方 中国城市规划学会城市安全与防灾规划专业委员会副主任委员、南京大学城市安全发展研究中心主任

5.城市更新往往需要较大规模的一次性资金投入，提升城市韧性，如何解决资金问题？

翟国方：城市更新，确实需要较大规模的一次性资金投入，但在城市更新中，提升城市韧性不一定会增加资金投入。第一，城市更新过程中，其本身需要符合国家有关的防灾标准，在既有防灾标准基础上，由于提升城市韧性而额外增加的投入一般不会很大。第二，通过城市更新提升城市韧性，提升了城市的品质水平，从而增强了城市更新地区的市场竞争力，提升了其附加价值。第三，实际上，防灾投资的效益是很高的。据美国国家建筑科学研究院的研究，按照设防标准建设防灾设施，收益成本比为11:1，其中联邦机构所资助的收益成本比为6:1。如果超过设防标准建设，还可以进一步获得4:1的收益成本比。英国环境署测算，对雨洪灾害防治的长期投入，可以获得5:1的收益成本比。

至于如何解决资金的问题，我认为，首先要有一个正确认识。不论是城市更新，还是提升城市韧性，都是民生工程，都是我国城市高质量发展的具体要求，也是“人民城市为人民”的具体体现，不仅具有政治意义和社会价值，而且还有较大的经济效益。其次，资金筹措，也要本着“人民城市人民建”的理念，引入市场机制，在政策上需要给予适当倾斜，让投资方有利可图，同时，充分发挥各级政府、企事业单位、家庭和个人等各方资金投入的主观能动性，多方共赢，实现城市更新与城市韧性提升的良性发展。

胡继元  中规院(北京)规划设计有限公司规划三所副所长、中国灾害防御协会规划与标准专业委员会青年委员

6.在多主体参与的城市更新工作中，怎样保障更新的安全质量，实现更新的韧性目标，有哪些经验方法可以借鉴?

胡继元：在城市更新的推进过程中，要尤其注重对各系统更新工作的规划设计和技术统筹、全过程实施监管和严格竣工验收，要把安全发展理念贯穿于城市更新工作全领域和全过程，坚决守住安全底线。

从源头上要确保重点建设用地安全利用，如地块与建筑功能转换时，应避免引入有环境污染、消防隐患的功能和业态，包括易燃易爆物品及危险化学品的生产、加工、存储等。在专项系统设计上，要争取实现规划统筹“一个龙头”、项目实施“一个漏斗”，确保各专项工作不冲突、不矛盾、无不良影响。在具体改造方案上，加强联合审查、联合验收。例如，南京小西湖片区的城市更新工作，各审批部门和各专业经营单位对改造方案一次性提出审查意见，由多部门和专家共同确定老旧小区改造、消防等建设方案和验收意见，通过“一区一策、一事一议”的方式，解决消防等标准不适用的难题。

▲ 小西湖社区与环境融为一体的消防设施  图 | 夏静安 摄

7.城市更新工作中，可以通过哪些技术方法提高城市的韧性，促进安全发展？

阳建强：在城市更新工作中，可以通过加强技术方法的研究，来提高城市韧性和促进城市安全发展，具体包括：1.全方位加强城市更新的风险评估，从城市系统硬件建设和韧性管理“软环境”建设的两个维度，构建城市韧性度评价体系，科学精准地开展城市更新体检；2.加大对老城的能源、交通、电信、水等管网廊道的建设力度，构建“可感知、能学习、善治理、自适应”的智慧城市管理体系，增强通信、能源、供排水、污水处理、交通、防洪、防御系统对风险与灾难的应对能力；3.针对老旧小区、棚户区和城中村等存在严重风险隐患的地区进行认真仔细排查，加强对这些地区的危房改造和基础设施改造，不断提高其社区的服务能力和治理水平，实现改善民生与根除安全风险隐患的双重目标。

▲ 小西湖社区用于紧急集合的微型广场  图 | 夏静安 摄

8.在未来的城市社区更新建设过程中，您所在的社区及周边地区还需要开展哪些工作，以进一步提升地区的防灾安全韧性水平？

马丽：在未来的城市社区更新建设过程中，老城区作为老旧小区较为集中的地区，人口密度大、基础设施老化，需要综合考虑建设地下人民防空工程。人民防空设施是城市建设、发展利用地下空间的重要基础设施，可以从整体上增强城市综合发展能力和防护能力，使城市具有平时发展经济、抗御自然灾害，战时防空抗毁、保存战争潜力的双重功能。人防工程建设与城市地下空间的开发利用，通过合理规划，相互整合，可以达到最有效、最合理利用地下空间，更好地发挥经济效益、社会效益、战备效益。例如，结合地下人防设施建设地下停车场，可以缓解老旧小区停车困难的问题，且有利于释放地上公共空间，疏通消防通道，增加小区收入，最终提高业主的幸福度、满意度和安全感。此外，结合地下空间的开发，还可以同时开展地下管廊设施建设，利用管廊设施敷设市政管线，解决后期维护和更新增容的管理难题，为居民生活改善和街区消防安全提供技术支撑。

当然，在未来的城市更新建设过程中，要更多考虑老年人的生活现状。作为60周岁以上、户籍人口已超过30%的社区，应该进一步加大适老设施的改造力度，使用智能化设备或其他科技手段时，要考虑到老人的接受能力与学习能力，并要增加适于老人活动的空间，在“老有所养”上持续发力，不断满足老年人日益增长的多层次、高品质的健康养老需求。

▲ 小西湖社区地下管廊设施  图 | 南京历史城区保护建设集团有限责任公司