耿慧志：以发展规划为引领，推动城市更新法治化建设

导读

2026年3月12日，《中华人民共和国国家发展规划法》经十四届全国人民代表大会第四次会议表决通过并正式施行。这是规划制度建设的重要里程碑，开启了法治引领保障国家发展规划战略导向作用的新篇章。为全面深入宣传贯彻国家发展规划法，中国城市规划学会特别邀请业内外权威专家学者，开展【发展规划法大家谈】系列专家解读活动。本次活动亦是中国城市规划学会“城市规划70年”的系列活动之一。

作者 | 耿慧志  中国城市规划学会城乡治理与政策研究专业委员会副主任委员，同济大学建筑与城市规划学院副院长、教授

《国家发展规划法》的出台确立了国家发展规划的法律地位，具有举足轻重的历史意义。第三十六条规定“县级以上地方本行政区域内国民经济和社会发展五年规划纲要的编制、审查和批准、实施及其监督等程序，参照本法有关规定执行。”事实上也赋予了地方国民经济和社会发展五年规划纲要（以下简称地方发展规划）同等重要的法律地位。2025年5月颁布的《上海市发展规划条例》第十条明确规定“专项规划应当依据发展规划编制，以国民经济和社会发展特定领域为对象，对发展规划在特定领域明确的重大指标、重大任务、重大项目、重大政策等进行细化落实”。

“法治是国家治理体系和治理能力的重要依托。只有全面依法治国才能有效保障国家治理体系的系统性、规范性、协调性，才能最大限度凝聚社会共识”^[1]。现阶段，城市更新工作成为推动城市高质量发展的重要抓手，以地方发展规划为引领，城市更新工作推进需要进一步加强法治化建设，本文从法规完善和规划衔接两方面进行探讨。

1 法规完善：推进城市更新地方条例和规范标准建设

在《国家发展规划法》确立的国家规划体系法律框架下，城市更新作为存量发展时代的关键行动，其法规完善应聚焦于城市更新的规则性问题，将政策指引转化为具有法律约束力的刚性规范，为城市更新的规范化提供坚实的制度底座。

1.1从“政策弹性”转向“法定刚性”

传统城市更新工作长期依赖于政策文件的“一事一议”或“试点先行”，规则体系往往以“导则”“指引”“指导意见”等形式存在。这类文件虽具备灵活性，但其法律位阶低、强制力弱，易导致实践中标准执行不一、自由裁量权过大、市场主体预期不稳等问题。例如，在老旧小区改造中，关于加装电梯的间距要求、消防通道的改造标准、历史建筑的保护修缮技术规程等，若缺乏统一且具有法律效力的标准，极易引发邻里纠纷、安全风险与建设争议。

《国家发展规划法》确立了“规划法定”的刚性原则，城市更新作为发展规划在空间落地上的具体实践，其法规体系必须完成两个转变：一是向强制力转变，从行政指导性文件转变为地方性法规的组成部分，赋予其法律强制力，从“参照执行”转变为“必须遵守”。二是向体系化转变，从零散、应急的技术要点，转变为与国土空间规划、建设工程标准、公共服务设施配建等相衔接的完整规范标准体系。

完善城市更新法规体系本质上是通过立法手段，将经过实践检验、符合城市发展规律的管理和技术要求，固化为各方主体必须遵守的行为准则。这不仅有助于消除因技术标准模糊而产生的寻租空间，更能为城市更新提供稳定的制度预期，降低交易成本，保障公共利益与个体权益的平衡。

1.2夯实城市更新“上位法”基础

据统计，全国已有2省、16市相继颁布《城市更新条例》^[2]，在《国家发展规划法》施行的背景下，需认真审视既有《城市更新条例》的相关内容，严格落实地方发展规划的统领作用和依据地位，如有偏差，需及时进行相应的调整和修订。尚未制定《城市更新条例》的省市，应抓紧制定和尽快出台，为城市更新全流程法制化提供地方法规依据。

探索在地方条例中赋予关键技术标准明确的法定地位。各地在制定或修订《城市更新条例》时，可探索以专章形式设立“技术与建设标准”条款，明确城市更新项目在规划、设计、建设、验收、运维等全过程中应遵循的技术标准体系。例如，深圳、上海等地的城市更新条例，已初步探索将容积率转移、建筑间距、公共服务设施配建等技术指标纳入法定规划管理，奠定了一定基础。

破解现行标准与更新实践的“制度冲突”。当前城市更新面临的一大痛点，是大量建造于不同年代的老旧建筑，难以满足现行国家或行业标准（如现行《建筑设计防火规范》《城市居住区规划设计标准》等）的硬性要求。地方立法应建立“适应性调整”机制，明确对于历史文化街区保护、既有建筑功能转换、老旧厂区改造等特定类型更新项目，可以在确保安全底线的前提下，通过专家技术论证等方式，制定更具有适用性的技术解决方案，并将其纳入法定规划许可条件。

建立技术标准的动态调整与授权修订机制。城市更新是一个动态演进的过程，技术标准不应是僵化的条文。地方条例可授权住房和城乡建设等主管部门，根据实践发展、技术进步和城市安全需要，适时对技术标准进行调整。同时，应建立“标准异议与申诉”程序，当市场主体或权利人对技术标准的适用有异议时，可申请授权部门进行专业技术鉴定，推动技术标准的动态调整和与时俱进。

1.3推动技术标准“全类型全要素”覆盖

建立“基础标准+专用标准”的层级体系。“基础标准”应聚焦于城市更新的共性技术要求，如更新单元划定标准、现状调查与评估标准（即城市体检在项目层面的深化）、建筑功能兼容性标准、公共空间与市政基础设施承载力评估标准等，基础标准为所有更新项目设定底线要求。“专用标准”则针对不同更新类型，如老旧小区改造、老旧厂区转型升级、老旧楼宇功能提升等，分别制定差异化的技术指引。以城中村为例，其改造标准应区别于一般居住区，探索符合其人口结构、空间肌理和使用习惯的专用标准，并通过法规予以确认。

强化“安全底线”与“品质高线”的双重规范。技术标准的法治化，首要目的是保障公共安全，必须将消防安全、结构安全、管线安全、防灾减灾等涉及人民群众生命财产安全的底线内容，在技术标准中予以明确规定。与此同时，技术标准还应发挥对城市品质的引领作用，将绿色低碳、智慧社区、无障碍环境、适老化改造等高质量发展要求，转化为可量化、可验收的技术指标，使城市更新不仅“补短板”，更能“提品质”。

推动技术标准向“全要素”覆盖延伸。城市更新不仅是物理空间的改造，更涉及产业升级、社会治理、生态修复等多元维度。技术标准法治化应突破传统的工程建设范畴，逐步建立涵盖产业准入与退出、绿色建筑与碳排放核算、存量用地土壤修复与再利用、历史文化遗产评估与修缮等全要素的技术标准体系。例如，对于“工改工”类更新项目，地方条例可明确规定其产业导入的产出强度、能耗标准等约束性指标，并纳入土地出让合同和项目监管协议，确保更新真正实现功能升级，而非“变相房地产开发”。

2 规划衔接：城市更新规划在空间时序上全面衔接发展规划

近年来，住房和城乡建设部、自然资源部等各部委相继出台城市更新政策文件，从各自行政事权角度对城市更新相关规划的编制提出了规范性要求。在实施城市更新行动中，需要在理清各类城市更新规划相互关系的基础上，形成以发展规划为统领、各层级规划衔接有序的法治化治理框架。

2.1落实发展规划的统领作用和依据地位

城市更新作为一类复杂的空间治理活动，牵涉到经济社会发展的方方面面，与多个行业主管部门的各类规划密切相关。《国家发展规划法》的颁布实施以法律形式明确了发展规划为统领、空间规划为基础、专项规划为支撑的总原则，为厘清发展规划与各类规划之间的关系提供了坚实的法律保障。一方面，发展规划的统领作用体现在战略层面，发展规划确立的城市总体发展战略、中长期发展目标、核心发展任务等，直接决定了城市更新工作的定位、核心方向和重点领域。另一方面，发展规划还起到统一协调各类规划的编制周期和实施时序、引导各类规划中的空间布局，以及统筹包括城市更新资金、土地、政策等核心要素配置的作用。

同时，《国家发展规划法》也是各部门在城市更新中职能履行和协同配合的顶层法律依据。其一，提供顶层约束，发展规划是“其他各级各类规划的总遵循”，城市更新相关部门的规划编制、政策制定、资源配置，都必须符合发展规划的战略导向；其二，建立协调机制，健全和规范“衔接协调等管理制度”，保证各级各类规划与发展规划协调一致，当部门职能交叉或需要协同时（如“规建管”一体化推进城市更新），可以依据“规划衔接”“政策协同”原则进行协调；其三，强化责任落实，发展规划实施情况应当作为衡量各地区、各部门依法履职情况的重要参考，各部门在城市更新领域的履职成效，可通过发展规划的实施监督机制，纳入部门履职评价体系。

2.2以发展规划为锚点实现时间维度上的衔接

推动高质量实施城市更新行动，应以发展规划为核心锚点，形成“长期战略-五年统筹-年度实施-动态评估”的全周期衔接机制，实现城市更新专项规划的编制周期、实施时序、调整优化等均与发展规划同频，确保发展规划中的战略和目标贯穿城市更新全周期。

首先，在长期战略方面，结合国土空间总体规划的动态维护，将发展规划确定的中长期发展目标转换为空间维度的长期制度安排，识别更新对象，提出城市更新的规划目标和总体实施策略等，作为城市更新专项规划的依据。其次，以五年为一个阶段，充分发挥城市更新专项规划的支撑作用，将发展规划的战略要求、目标任务等，转换为可落地的五年行动方案，确定城市更新行动的目标、重点任务、建设项目和实施时序等。第三，在规划实施阶段发挥好发展规划年度实施计划的作用，将城市更新专项规划中确定的重点任务、建设项目等纳入发展规划年度实施计划及其项目库。在此基础上围绕重点建设项目编制实施方案，同时依托年度计划争取国债、专项债等相关资金支持，保障城市更新项目实施。第四，结合发展规划的动态监测和评估，尤其是中期评估，协同开展城市更新专项规划的年度体检，评估年度工作的完成情况，优化调整下一年度实施计划并对相关规划进行动态维护，确保城市更新行动与发展规划的目标要求保持动态一致。

2.3以发展规划为引领推进空间维度上的衔接

城市更新专项规划应以发展规划确定的城市发展战略格局为遵循，以国土空间规划为基础，发挥专项规划的衔接转换作用，实现在“全域-片区-地块”三个空间尺度上的充分衔接，确保更新项目实施与整体布局的协调统一。

首先，在全域层面，国土空间总体规划（动态维护）和城市更新专项规划需与发展规划确定的总体定位、整体格局、核心功能板块，以及有关城市更新总体目标、指标等进行对齐，通过统一划定城市更新片区或者更新单元的方式，确保发展规划的目标和要求在空间上能够对应落实。其次，在片区层面，则通过更新单元规划和片区策划的深度融合，明确片区更新目标与发展规划确定的发展导向契合，实现发展规划目标任务与单元内项目包的直接衔接，同时依托发展规划进行实施时序和支持资金等的统筹安排。第三，在地块和项目层面，以发展规划为核心，依据发展规划的目标和项目库等建立地块更新项目的准入机制，落实“项目跟着规划走、支撑要素跟着项目走”的原则，强化项目实施阶段与发展规划的相互衔接。

3 结 语

《国家发展规划法》也明确了发展规划的实施监督机制，包括人大监督以及监察机关和审计机关的监督等。在城市更新工作中，如何完善城市更新全周期实施监督的法治化建设也是一个十分重要的议题，特别是在项目策划、融资建设、运营管理等非传统规划编制环节，需要进行更加广泛的研究和探讨。

注释：

[1]《习近平在中央全面依法治国工作会议上强调 坚定不移走中国特色社会主义法治道路 为全面建设社会主义现代化国家提供有力法治保障》，《人民日报》，2020年11月18日，第1版。

[2]截至2026.3，颁布地方城市更新条例2省：江西省、浙江省；16市：深圳市、上海市、北京市、厦门市、石家庄市、郑州市、保定市、邯郸市、银川市、天津市、济南市、安阳市、马鞍山市、哈密市、台州市、玉溪市。