党的十八届四中全会对城市管理体制改革作出重要战略部署，要求理顺城管执法体制，加强城市管理综合执法机构建设，提高执法和服务水平。《中共中央国务院关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》提出了改革城市管理体制的基本思路，指明了改革方向。

我国已经进入以城市型社会为主体的新的城市时代，城市管理的重要性日益凸显。做好城市管理工作、提升城市综合承载能力和发展质量，是实现国家富强和人民群众美好生活愿景的重要保障，是党和政府依法治国能力的重要体现，在实现中华民族伟大复兴中国梦进程中发挥着重要作用。城市管理执法工作是城市管理工作的重要组成部分。改革开放以来，在党中央、国务院的正确领导下，城市管理工作经历了一个探索前行和改革创新的发展历程，取得了阶段性成效，在改善城市环境面貌、提高城市发展质量、促进社会和谐稳定、推进依法治国等方面作出了重要贡献。一是城市管理和执法体制初步建立。全国3191个县级以上地方政府全部设立了城市管理部门，其中3074个设立了专门的城市管理执法机构，并赋予其相应的管理和执法职责，相继开展了城市管理和执法工作。二是城市管理和执法机制初步完善。城市人民政府，特别是城市管理部门在现有体制框架下进行了积极探索和大胆创新，建立了一些行之有效的部门协调、联动配合、考核奖惩等工作机制，提升了管理和执法水平。三是城市管理执法队伍初步形成。城市人民政府在整合原有执法队伍的基础上，配备城市管理执法人员和协助管理人员，队伍规模逐步扩大。四是城市市容环境秩序初步改善。从20世纪80年代初以市容环境卫生管理为主，到如今承担20多个方面的管理和执法职责，城市管理和执法范围逐步拓展，治理马路市场、违法建设等城市管理问题的力度不断加大，城市环境质量逐步改观。五是城市管理和执法作用初步显现。城市人民政府对城市管理和执法工作的认识不断深化，从“七分建设、三分管理”到“三分建设、七分管理”再到城市治理，从城建监察到相对集中行政处罚权再到综合执法，城市管理和执法的地位和作用初步显现。

与此同时，我国城市管理工作也面临管理体制不顺、职责边界不清、服务意识不强、管理方式粗放、法律依据不协调、执法行为不规范等突出问题，不能适应经济新常态和新型城镇化发展的要求，不能满足群众城市生产生活的需要，影响了党和政府的形象。一是管理体制不顺。国家和省级层面没有专门的城市管理主管部门，缺乏有针对性的政策保障、业务指导和行业监督管理。各地自行确定城市管理体制，管理模式多样，条块分割严重，机构设置混乱，不能适应现代城市管理需要。二是职责边界不清。管理和执法职责界定标准和范围各不相同，缺乏明确边界。地方党委、政府往往将城市管理部门当成突击队、灭火队，将一些其他部门不愿管、管不好的职责都交给城市管理部门，导致其承担了许多“管不了”也“管不好”的职责。三是服务意识不强。存在“重建设、轻管理”、“重执法、轻服务”等倾向，过于强调市容秩序管理，对城市基础设施和公共服务设施建设与管理的重视程度不够，不能满足城市发展和市民的生产生活需要。四是管理方式粗放。管理和执法方式方法简单粗放，习惯于突击式、运动式管理，缺乏有效的日常监督管理和评价考核机制。管理和执法信息化水平不高，工作效能有待提升。部门协作配合难度大，难以形成管理和执法合力。五是法律依据不协调。城市管理立法工作进展缓慢，国家层面始终没有出台专门的法律法规。执法依据分散，有的长期未作修订，有的存在交叉重叠问题，对同类违法行为有着不同的规定，不能满足管理和执法工作需要。六是执法行为不规范。队伍管理缺乏统一标准和规范，制式服装、执法标志标识不统一，严重影响队伍形象。部分执法人员素质不高，纪律不严，出现了暴力执法、滥用职权等问题，影响了党和政府的形象。

这些问题既有历史原因，更有体制、机制和队伍素质不能适应新形势、新要求的现实原因。目前，城市工作的重心正在由大规模的开发建设逐渐转为对城市空间资源、公共秩序、运行环境的管理以及为城市居民宜居宜业提供服务保障。2014年年末，我国城镇流动人口总量达到2.53亿人，由此带来的就业、基本公共服务均等化、社会治安、应急管理等问题，给城市管理工作造成很大冲击。习近平总书记强调，城市建设和管理相辅相成，建设提供硬环境，管理增强软实力，共同指向完善城市功能。要加快形成与城市发展相匹配的城市管理能力，城市管理目标、方法、模式都要现代化。城市管理和执法工作面临严峻挑战，也面临重大机遇，必须全面深化改革。深入推进城市管理体制改革，是落实“四个全面”战略布局的内在要求，是提高政府治理能力的重要举措，是促进城市转型发展的必然选择，是增进民生福祉的现实需要。

城市管理体制改革应当重点推进以下几个方面的工作：

一、确立中央和省级政府城市管理主管部门

2008年，城市管理的具体职责下放到城市人民政府，由城市人民政府自行确定城市管理方面的管理体制。中央和省级层面没有主管部门，导致地方城市管理工作中的困难和问题难以向上反映，中央和省级层面也难以出台有针对性的政策措施，突显了城市管理和执法的混乱。国外城市管理的经验表明，国家在顶层设计和指导监督等方面的作用十分重要。日本在国土交通省下设都市局，综合协调城市管理工作，其主要职责包括：大都市圈整备、地下管网运营、道路交通事务、城市安全管理、公园景观环境、历史古城保护、街道社区更新及综合治理等。英国设立环境运输和地区事务部，主管城市建设和管理工作。新加坡在国家发展部设立公园及康乐局和市镇理事会，负责城市管理工作。这些经验对我国的城市管理体制改革具有十分重要的借鉴意义。通过体制改革，应当确定中央和省级政府城市管理主管部门，加强对城市管理工作的指导、监督和协调，推动城市管理工作健康有序发展。

二、明确管理范围、权力清单和责任主体

城市管理和执法乱象在很大程度上是由于管理职责不清造成的。根据对全国100个地级以上城市的调查，80%以上的城市实行管理与执法相结合的城市管理体制，但是管理和执法的职责范围各不相同。管理职责主要集中在住房城乡建设领域和其他与城市管理密切相关的领域。其中82％承担户外广告设置管理职责，80％承担市容环境卫生管理职责，77％承担建筑垃圾管理职责，65％承担市政设施管理职责，15％承担爱国卫生管理职责，11％承担停车场管理职责。2014年2月，习近平总书记在北京市考察工作时强调，要健全城市管理体制，加强市政设施运行管理、交通管理、环境管理、应急管理。通过体制改革，应当明确管理范围。城市管理的主要职责应当界定在市政设施运行管理、环境管理、交通管理、应急管理和城市规划实施管理等。具体范围包括：市政公用设施运行管理、市容环境卫生管理、园林绿化管理等方面的全部职责；市、县人民政府依法确定的，与城市管理密切相关，需要纳入统一管理的公共空间秩序管理、环境保护管理、交通管理、应急管理等方面的部分职责。权力清单制度是深化行政体制改革、推动政府职能转变、简政放权的重要抓手，是健全权力运行制约和监督体系的一项重要内容。在体制改革的基础上，应当认真落实权力清单制度，抓住“清权、减权、制权、晒权”四个关键环节，依法审核确认行政职权，优化权力运行流程，公布权力清单，并建立健全权力清单动态管理机制，强化权力运行监督。责任与权力是对应的，推进权力清单制度的同时，应当一并建立责任清单，明确责任主体，推动履职尽责。

三、推进市县两级政府规划建设管理机构改革

我国城市发展过程中，“重建设、轻管理”、“重地上、轻地下”的观念长期存在，城市地下空间利用、地下管线管理比较薄弱，地上地下难以统筹发展，“马路拉链”问题层出不穷，管线事故时有发生，人力物力财力浪费严重。究其原因，管理权相对分散、执法权相对集中的体制制度，市、县两级政府市政公用、市容环卫、园林绿化、城市管理执法等相关部门单独设置，导致部门职责分散交叉，管理执法工作脱节，推诿扯皮问题突出，城市管理效能低下。大部门制改革能够最大限度地避免政府职能交叉、政出多门、多头管理，提高行政效率，降低行政成本，其核心是转变政府职能。2008年以来，许多城市人民政府积极整合城市管理领域相关管理和执法职责，统一组建城市管理部门，建立起服务、管理、执法“三位一体”的城市管理体制，有效提升了城市管理和执法效能，为城市管理体制改革积累了宝贵经验。通过体制改革，应当在市县两级逐步建立起规划建设管理一体化的大部门管理体制。现阶段，应当整合市政公用、市容环卫、园林绿化、城市管理执法等城市管理相关职能，统一组建城市管理部门，实现管理执法机构综合设置。在此基础上，建立健全以城市良性运行为核心、以城市道路为重点、地上和地下统筹协调的城市管理体制机制。有条件的城市和县应当建立规划、建设、管理一体化的行政管理体制。

四、推行跨部门综合执法

综合执法是深入推进依法行政、加快建设法治政府的有效途径。党的十八届四中全会提出：“推进综合执法，大幅减少市县两级政府执法队伍种类，重点在食品药品安全、工商质检、公共卫生、安全生产、文化旅游、资源环境、农林水利、交通运输、城乡建设、海洋渔业等领域内推行综合执法，有条件的领域可以推行跨部门综合执法”，“理顺城管执法体制，加强城市管理综合执法机构建设，提高服务和执法水平”。推行城乡建设领域综合执法与理顺城市管理执法体制工作联系密切，既有区别又有衔接，应当同步推进。在地方上，“城管执法是个筐，什么都往里装”。已公布城市管理执法权力清单的46个城市中，执法事项涉及中央层面20个部门的职责范围，许多执法事项与城市管理的关系并不密切。其中，住房城乡建设领域的执法事项占86.3%，其他执法事项排名靠前的分别是环境保护、工商、公安交通管理、水务等领域。研究表明，城市管理执法应当在城市“路面街边”发生频率高、与群众日常生产生活关系密切、多头执法和执法扰民问题突出、专业技术要求适宜的领域内开展；专业技术性强的执法事项不适合划转到城市管理部门，垂直管理的职责、部门固有的职责、法律明确规定只能由专属部门行使的职责不适合划转。通过体制改革，应当在城市管理领域推行综合执法。首先是逐步综合住房城乡建设领域的全部行政处罚权，其次是逐步综合与城市管理密切相关，需要集中行使的环境保护、工商、公安交通、水务、食品药品监管等方面法律、法规、规章规定的部分行政处罚权。同时，城市管理部门可以实施与上述范围内行政处罚权有关的行政强制措施。

五、在设区的市推行市或区一级执法，推进执法重心下移和执法事项属地化管理

科学划分执法权限、合理配置执法力量是完善城市管理执法体制、提高监管效能的基础。目前，纵向上多层重复设置执法队伍的现象比较普遍，一些设区的市在市、区、街道均设有城市管理执法队伍，有的乡镇也设立了执法队伍，造成多层执法、重复执法。有关专家指出，设区的市只在市或市辖区一级设立执法队伍为宜，这有利于集中力量、统一执法、消除分割、理顺关系。县级政府部门直接承担执法监管职责，一些经济发达、城镇化水平较高的乡镇政府，可以实行市或市辖区城市管理执法部门派驻执法队伍的方式开展执法工作。从各地城市管理执法的实践经验来看，城市管理执法重心下移的趋势日益明显。据统计，全国县级以上政府城市管理执法机构中，县、区一级执法力量占全部执法力量的84%左右。许多城市积极推进城市管理执法向街道（乡镇）延伸，执法力量向基层下沉，积累了丰富的经验。通过体制改革，应当在设区的市实行市或市辖区一级执法，推进执法重心下移和执法事项属地化管理。市级城市管理部门应当重点负责城市管理和综合执法工作的指导、监督和考核以及跨区域、重大复杂等案件查处，能够由市辖区承担的实行区一级执法。市或市辖区城市管理部门可以向市辖区或街道（乡镇）派出执法机构，开展综合执法工作。派出机构业务工作接受市或市辖区城市管理部门的领导，日常管理以所在市辖区或街道为主。

六、加强城市管理执法机构和队伍建设，提高管理、执法和服务水平

长期以来，一方面，城市人民政府往往过于追求整齐划一的市容秩序，过于强调执法的刚性管控作用，而对市民的需求重视不足，无法满足市民生产生活需要；另一方面，执法人员严重不足、管理制度不健全等问题严重制约着城市管理执法工作发展。个别地方城市管理执法行为不规范甚至野蛮执法，导致城管“打人”与“被打”事件持续上演。全国在编城市管理执法人员偏少，难以满足实际执法工作需要。为弥补执法人员不足，各地配备了大量的协管人员。在队伍管理方面，由于城市管理执法工作一线执法事项多，直面复杂的社会矛盾和利益纠纷，工作性质特殊，建立健全符合城市管理执法职业特点的管理制度、提高人员素质、规范执法行为、重塑队伍形象成为当务之急。通过体制改革，应当推动城市人民政府加强城市管理执法机构和队伍建设，根据城区常住人口数量和城市规模，合理配备城市管理执法人员，充实加强基层执法力量，确保一线执法需要；建立符合职业特点的城市管理执法人员管理制度，严格实行执法人员持证上岗和资格管理制度，提高执法能力和水平；统一执法制式服装和标志标识，制订执法执勤用车、装备配备标准，提高执法公信力；加强人才培养，完善职业风险保障制度，培养德才兼备的领导干部和高素质专业人才；正视协管人员作用，建立健全协管人员管理制度，使之发挥应有作用。