导读：

日前，住建部、国家发改委发布《关于进一步加强城市与建筑风貌管理的通知》，以加强城市和建筑风貌管理，扭转建筑乱象，提升城市品质。为了让行业内外的专家、技术人员、管理人员、普通公众更好的了解《通知》出台的目的和意义，推动《通知》在各地的落实实施，我们邀请专家对《通知》从风貌塑造与管理的重要性、加强各类重点建筑管理的必要性、城市设计对于风貌管理的重要作用以及城市和建筑风貌对于树立中华文化自信的重要意义等方面进行解读。

李晓江

中国工程勘察设计大师，中国城市规划设计研究院原院长

2018年12月发布的《城市居住区规划设计标准》（GB50180-2018）是住房城乡建设部第一次以国家标准方式对“高楼林立、水泥森林”现象的正式干预。作为权威性高于地方法规的国家标准，首次以强制性条文形式规定了我国城市住宅的高度限制；高层住宅Ⅱ类的建筑层数为19～26层，建筑高度控制最大值为80米。虽然笔者认为80米仍然是过于宽松的限制，但还是深深钦佩标准编制组强烈的责任感和坚持。

今天，终于看到住房城乡建设部、国家发改委《关于进一步加强城市与建筑风貌管理的通知》对高层建筑再次出手，并且直接指向了城市建设中多年存在的“贪大、媚洋、求怪”现象；明确规定“一般不得新建500米以上建筑”，“严格限制新建250米以上建筑”，“新建100米以上建筑应充分论证、集中布局”，“中小城市要严格控制新建超高层建筑，县城住宅要以多层为主”。政府的政策导向与城镇居民的愿望、专业人士的理想再一次走到了一起，令人欣慰！

多年来，笔者在多个场合批评了“高楼林立、水泥森林”的城市建筑形态，认为今天已经建成了数量巨大但设计、施工粗陋，使用不便，存在大量结构与设备隐患的高层、超高层住宅将会成为“中国未来最沉重、无解的社会负担”。

1 高层、超高层住宅是中国城市现代化之痛

高层住宅是高消耗、高成本、高碳排的建筑形态。在建造环节，高层住宅需要消耗更多的建材，由于交通、消防和结构造成较低的建筑实际使用面积率；在运行和维护环节，电梯、保温、照明的能耗更高，设备更新的难度更大；在拆除环节，其成本、难度和废物产出量也很高。从全生命周期的绿色低碳效应和全生命周期的财务成本分析，高层住宅是高消耗、高碳排放，高建造、使用与维护成本的建筑形态。研究表明，与多层住宅相比，高层住宅的建设成本要高出50%到100%。2013笔者在县域城镇化调研中观察到，大量高层住宅的居民无法负担高额的物业管理费、电梯费。

中国城乡建筑的运行建造和建材生产占全社会的碳排放总量的比例分别为20%左右，是国家的碳排放“大户”。中国政府是全球气候变化《巴黎议定书》签约国，中国承诺的碳减排目标包括2030年碳排放达峰，单位GDP的碳排强度下降60%。因此，改变城市建筑形态，降低住宅建筑消耗和排放是中国践行《巴黎议定书》自主贡献承诺，实现城市绿色低碳发展必然要求，也是中国应对全球气候变化的大国责任担当和人类命运共同体真实关切。由中规院与达沃斯世界经济论坛、深圳建科院共同承担的中国环境与发展国际合作委员会《重大绿色技术创新及其实施机制研究》特别政策研究项目正在开展绿色城市、碳中和社区的相关研究。笔者已经安排把评估高层高密度居住建筑形态的全生命周期碳排放和住房、住区实际生活品质作为第二阶段研究的重点。

高层住宅具有易灾性特征，在改善居住条件的同时，产生了诸多安全隐患。高层住宅的消防安全隐患十分显著，国内外大城市建筑消防装备和扑救高度在45米左右。2010年上海28层住宅火灾造成58人遇难，2017年伦敦24层公寓火灾造成79人遇难。可见，中国和世界顶级城市都无法保障高层住宅的消防安全。大量居民的竖向集聚和密集的人员交集，过多的公共空间、公共设施，以及过于复杂的建筑平面与竖向设计是公共卫生和防疫的重大隐患。2003年香港淘大花园的“非典”爆发性传染，今年武汉“新冠”疫情中也观察到住宅楼宇的病毒跨层传播。在公共卫生事件发生时，高层住宅居民的担心和心理压力明显高于多层住宅居民。

高层住宅不利于邻里交往、社区意识培育和居民心理健康。与多层住宅相比，高层住宅的居民在住区的户外活动不便，邻里交往更少，甚至长期没有交往，这对于现代社会的社区与社群意识的养成十分不利。有的研究观察到，由于高层住宅降低了户外活动频率，对儿童的心理健康，甚至智力发育都会产生负面影响。这也是1980年代以后欧美发达国家大量拆除高层住宅的重要理由和社会心理关切。此外，在超高容积率的居住环境下，居民长期处于非人性化的建筑尺度和局促的开放空间之中，对心理健康的影响也是负面的。

高层高密度住区难以实现居住环境改善，难以满足“美好生活的需要”。许多大城市的居住用地的地块容积率控制指标在4.0左右，有的高达6.0～7.0，这样高的建筑容积率和居住人口密度不可能适应未来社会发展的需求。2019年中国人均GDP达到1万美元。按照联合国统计口径，人均GDP达到1.22万美元就是高收入国家了。同时，中国的中产阶层规模不断扩大。不同的研究表明，中国中等收入群体占总人口的比例已达30%～40%。随着中等收入群体的扩大，中产阶层的价值观和生活方式成为社会的主流。中产阶层受过良好的教育，乐于接受文明健康的生活态度，重视家庭团聚、子女教育、社群交往、亲近自然，关切资产安全、利益保障，追求审美体验和精神文化满足。高层高密度的住区环境与成长中的中产阶层价值观、生活方式必然是相悖而行，渐行渐远。

高层高密度的建筑形态不利于居民住房的保值增值。在当前的房地产依赖的发展模式之下，住房保值增值的资产属性已经超过了居住属性。由于住房价格的不断上涨和宽松的货币政策，只有大城市的房价能够追上广义货币M2的膨胀速度，住房几乎成为唯一能保值甚至增值的投资产品。许多居民买房的目的是为了家庭资产增值，而解决居住需求所需的投资实际上要低得多。住房属性的改变使中国成为城镇自有住房率最高的国家之一。

最新的调查数据表明，中国城镇居民自有住房率远高于发达国家；住房占城镇居民家庭财产的比例达59%，是美国家庭的两倍，而且收入越低的家庭，住房占家庭财产比重越高。城镇家庭购房贷款占家庭债务比重达76%，近期房价上涨最快的深圳市，平均家庭债务超过储蓄，许多家庭成为“负资产”家庭。城镇居民贷款买房导致房地产行业的家庭部门杠杆率不断提高，住房市场进一步泡沫化和家庭部门的债务危机可能出现。居民以一生的积蓄或以几十年家庭债务的“房奴”为代价所换取的高层高密度住宅，在改善居住条件的同时不能改善居住环境，而需要支付高昂的使用、维护成本，甚至承担各种潜在风险。可以想象高层高密度住房未来资产保值增值的预期会怎样？

“十九大”把中国社会的主要矛盾定义为：“人民日益增长的美好生活的需要和不平衡、不充分的发展之间的矛盾”。习近平总书记指出：“扩大中等收入群体……是维护社会和谐稳定，国家长治久安的必然要求”。住房和住区是城镇居民最重要的生活场所，“美好生活需要”的核心载体，是通过家庭资产保值增值而实现“免于贫困的自由”的预期所在。

居住生活品质是民众最重要的福祉，住房产品和居住环境作为居民长期居住生活的空间和长期持有的家庭财富，应该能够适应长期的需求提高，能够具有长期价值。终结以高层高密度为主题的城镇居住形态是中国社会发展进步的必然选择，也是中国城市实现绿色低碳发展的必由之路。

2 城市住房形态回归需要改革制度、转变观念

地方政府、商界、经济界，甚至一些专业人员认为高层高密度的居住形态是中国土地资源国情决定的，是高效率的土地利用方式。一些地方官员认为“高楼林立”就是城市现代化的表征，甚至产生广大民众喜欢高层住宅的“幻觉”。笔者认为造成这一现象首先是当前城市发展的模式与制度的问题，也存在城市发展的价值观念和审美取向问题，还存在国家的监管政策问题。

在土地财政和房地产依赖的发展模式下，城市政府从追求土地总量最大化转向追求每块出让土地的收入最大化和征地拆迁财务平衡，只能不断提高住宅用地容积率；开发商为了获取更多的超额利润也在追求高容积率。同时，在GDP导向和企业交税的间接税为主的税收体制下，城市政府为了获得更高的GDP增速和企业税收，低价或无偿投放了大量工业用地。由此导致城市土地资源配置错位，居住用地占比不高，但开发强度很高；工业用地占比很高，但利用效率不高，甚至大量闲置、浪费。

我国大城市工业用地占比普遍在20～35%，远高于国外同类或相似发展水平的城市。我国大中城市的人均建设用地多在120㎡/人左右，根据笔者的经验，通过合理配置土地资源，确定合理的开发指标，优化建筑与场地设计，适当提高建筑密度，完全可以把城市住宅用地容积率控制在2.0左右，实现多层和小高层为主的居住建筑形态。习近平总书记关于“三生空间”的论述切中了城市土地资源利用的问题核心，也指出了科学合理配置的方向。然而，改变城市土地财政、房地产依赖导致的资源错配问题，需要财政、税收等基本发展制度的深化改革。“十九大”报告提出了“加快建立现代财政制度，建立责权清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系……深化税收制度改革，健全地方税收体系”的政策方向。让我们看到了终结高层高密度城市住房形态的制度改革良好前景。

城市政府的发展理念和审美取向的偏差，政府官员在城市建设中存在的“贪大、媚洋、求怪”的扭曲心态，也是造成“高楼林立”、“千城一面”的重要原因。高层建筑比高度，大型公共建筑比规模的盲目攀比造成了大量建筑工程高投入而低效利用，甚至大量闲置、烂尾。崇尚外国设计机构和设计师的风气，造就了一大批“山寨”、冒牌的“国际设计公司”；把大尺度规划任务交给毫无相关经验的外国建筑设计公司，花重金换来不切实际、无法使用的设计方案。

中国的工业化、城镇化已经进入了高质量发展、高品质生活导向的“下半场”，城市发展的逻辑已经从“上半场”的廉价要素吸引企业，企业吸引人才与就业，产业发展创造城市繁荣的“产-人-城”逻辑转向高质量生活与服务吸引人，人才与就业人群吸引企业的“城-人-产”逻辑。因此我们看到杭州、成都等“新一线”城市最吸引人的因素不仅是就业创业机会，更是高品质的生活和服务，优越的个体发展“性价比”。但是，一些政府官员的发展理念仍然停留在“上半场”，仍然热衷于追求外在的“形象”和纯经济增长的目标，继续把高楼林立、宽马路、大广场、高架路、立交桥视为现代化的表征，而忽视民生需求，忽视城市生活质量和公共服务水平提升，忽视新兴中产阶层的价值追求和审美趣味。笔者常说，高楼林立、水泥森林、宽马路、大广场、高架路、立交桥的城市景观是中国贫困时代的遗产；是城市现代化进程中的无奈之举和“伤疤”、“病灶”。改变城市建设和建筑领域的种种怪象，需要城市政府牢固树立正确的发展理念和审美取向，需要更加有效的法律约束和政策管控、引导。

笔者认为，应当制定《城市建设法》，修订《建筑法》，建立规范市场行为和地方政府行为的建设法律体系。把城市与建筑、公用事业、基础设施建设的正确理念和价值取向写入法律，引导城市与建筑发展更加重视城市和建筑的长期价值，更加重视公共利益、自然与文化保护、民生需求、绿色低碳等新时代的多元目标和经济、社会、文化、环境的全面关切。应当建立更加严格的政策体系，技术标准体系，运用行政监督、审查、评估、惩罚手段约束地方政府和市场主体的行为。

同时，通过一些城市或住区的试点示范探索更加有效的设计与建设管理经验，展示城市、住区特色、绿色、健康、安全发展的价值。首都功能核心区已经施行老城区、四合院全面保护，停止了大拆大建的城市更新方式；北京城市副中心、雄安新区分别提出了一般建筑36米、45米的建筑高度控制。笔者期待，看到更多的实践和行动，彻底改变中国城市的建筑形态和景观风貌。