导读

只要认清这个规律，就会明白，城市群内部发展路径的唯一可能性就是“从集聚中走向平衡”。而所谓的“虹吸效应”是直接把“集聚效应”污名化为“虹吸效应”。似乎是外围城市被中心城市欺负了、虹吸了，但这种认识其实是不符合经济发展的客观规律的。

5月6日，中央印发了《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》，城镇化建设和城市群建设，是未来中国区域经济发展的两个重大领域。当前中国城市群建设的主要障碍在哪里？如何在城市群建设的过程中，实现区域均衡？发展县城与发展超大特大城市是什么样的关系？

借《径山报告》课题组新书《大国金融的使命：金融服务新发展格局的实践路径》发布之际，原子智库对话课题组成员、上海交通大学安泰经济与管理学院特聘教授、中国发展研究院执行院长陆铭，就金融服务城市群建设相关问题进行解读。陆铭表示，中国当前城市群的发展最大的问题，还是地方政府的行政力量对城市群内部不同城市之间的一体化发展，存在着一定的障碍。中国未来的城市群，需要更多的以市场作为配置资源的决定性力量。陆铭同时认为，最终中国的户籍制度改革将面向把户籍变为在常住地登记的制度，使公共服务逐渐实现均等化，公共服务的资源按照常住人口规模来配置。

以下为对话实录。

城市群建设中的主要障碍在地方政府

原子智库：《径山报告》课题组在《大国金融的使命》一书中提到，要依靠超大规模市场优势，推动城市群高质量发展。能否请您简要介绍一下，当下中国城市群建设中的主要障碍都有哪些？

陆铭：中国当前城市群的发展最大的问题，还是地方政府的行政力量方面，对于城市群内部不同城市之间的一体化发展，存在着一定的障碍。

一方面行政力量对于资源配置的干预能力非常强；另一方面，地方政府具有很强的历史传统和自上而下的激励，追求本地的GDP、招商引资和税收的最大化。因此，如果在理想状态下，城市群内部的不同城市之间，需要形成一个相互分工且一体化的发展格局，那么现实生活中，城市群内部的不同城市之间，实际上存在着产业结构的同构化、相似化局面，不同城市之间的行政边界对于跨城市，特别是跨省的资源配置存在一定的障碍。

在硬件方面，不同城市、不同省之间存在着道路等基础设施的边界效应。在软件方面，不同城市之间，在招商引资的政策、部分生产要素配置的制度方面，也仍然存在着不能一体化的做法。比如直到现在，劳动力跨地区的流动仍然受到户籍制度的制约。土地资源仍然受到建设用地指标配置的制约，导致了一些人口流入的地区，城市建设用地的供应相对不足；而在人口数量较少甚至流出的地区，建设用地又相对过多的现象。

投资的回报在城乡间、地区间也存在着明显的差异。比如，一些投资回报不高，甚至债务严重的企业，因为还在创造税收和就业，仍然得到了地方政府大量的扶持，产生了所谓僵尸企业的问题。金融资源的配置在不同的地区之间也仍然存在着明显的障碍。比如，有些地方政府的融资平台虽然债务已经很高，但仍然占有着大量的金融资源。由于类似种种的现象，导致城市群一体化发展存在着各种各样的障碍。

第二，在城市群和城市群之间，同样也因为地方政府各自为政，导致城市群和城市群之间在功能的定位、产业的分工等等方面，也存在着一些非市场力量的干预。

第三，规划和实际的差异。中国已经出台了一些城市群的规划，但其实城市群的形成，是由中心城市带动周边的中小城市一体化发展的市场配置资源的结果。最近，我和郑怡林、李杰伟利用上海评驾科技的汽车大数据考察了中国城市群发展的状态，结果却发现，城市群的实际形态跟行政规划的城市群之间存在着一些差异，导致规划往往不能反映实际经济运行的真实状态。

举个简单的例子：在长三角地区，有一些城市和城市之间的联系跨越了省级的边界。比如南京周围，在行政上属于安徽的滁州和马鞍山，其实跟南京的经济联系超过跟合肥的经济联系。但在传统观念上，却认为滁州和马鞍山是属于以合肥为中心的安徽城市群，这就跟经济发展的实际情况不太一致了。当前中国已经提出了要建设南京都市圈，实际上跨越了江苏和安徽的省级边界，那么这种现象有望在今后逐渐得到改进。

中国的都市圈还应该更大

原子智库：为什么说与东京、纽约等城市圈相比，中国的大城市其实并不够大？

陆铭：在回答这个问题的时候，必须要明确一个基本的概念：在中国，当我们讲到城市这个词的时候，主要是指地级市和直辖市。地级市和直辖市下辖的县级城市，我们通常所称之为县城。而世界上的其他地区，比如美国、日本和欧洲，他们所讲的City（城市），其实仅仅相当于中国的县级市（和一些大城市下辖的区）的概念。

如果不做这个概念的区分，就会认为中国的一些市——尤其是一些人口比较多的直辖市和省会级的大城市，有动辄上千万甚至2000多万的人口——比国外的城市更大。其实这种对比是不科学的，比如上海市，在管辖范围之内大约常住人口接近2500万。而对比东京市，它的面积只有上海的1/3，人口1300万。如果做这样的对比，当然就会认为上海或北京的人口太多了。

其实，真正可以去比较的是都市圈的人口。所谓都市圈的人口，就是突破中心城市的行政管辖边界，在半径50公里，甚至80公里的范围之内，紧密连接起来的大中小城市一体化发展的都市圈。在这样的范围之内，东京都市圈的人口超过3700万，而上海及紧邻上海的江苏和浙江的一些县级市加在一起，人口也只有3100万。在这个意义上，就不能说上海的人口太多了。当然，这个“上海”是指上海都市圈。

在第二次世界大战之后这段亚洲城市快速发展时期，在城市向高处发展和扩张面积的过程中，轨道交通技术也日新月异，于是，在东亚地区出现了一些由核心大城市所带动的现代化大都市圈。相对而言，在这个区域内进行跨国家的比较，要比把中国的都市圈发展跟欧美国家去做比较，更加具有可比性。

其次，我在最近和李鹏飞的研究中也发现，当一个国家的不同城市之间的一体化进程有所加强的时候，一个国家的总人口越多，其围绕大城市的都市圈的人口数量就会越大。也就是说，如果对标东京都市圈来考虑，中国某些特大城市所形成的都市圈，其实都是趋于保守的。

原子智库：中国未来重点建设的城市群应如何发展？

陆铭：中国未来的城市群，需要更多的以市场作为配置资源的决定性力量，根据地理位置和发展基础的差异，形成规模不同、产业结构各有特色的城市群。

这其中最为重要的就是京津冀、长三角和粤港澳三大城市群。在中西部地区，也将发展出以成都、重庆为核心的西南城市群，以及以西安为核心的西北城市群和以郑州、武汉为中心的中部城市群。

其他地方还会发展出一些以省会级的城市为核心的小城市群，那么整个国家的不同规模的城市群形成优势互补、产业各有特色、规模各有差异的一种城市群发展错落有致的格局。

总量集聚与人均平衡

原子智库：解决外来人口的市民化是当前城市群建设面临的主要问题之一。解决这一问题的首要思路是否是放开户籍管理？但这是否加剧区域间发展不平衡？同时使某些大城市承压过大？

陆铭：外来人口的市民化，不仅需要在户籍制度上加快改革，促进劳动力在不同地区之间、城市农村之间进行有效的配置。还要在土地市场上，推动土地制度的相关改革，要让城市建设用地的配置能够跟人口流动的方向一致起来。在人口流入较多的地方增加土地供应；在人口流入较少甚至人口负增长的地方，进行建设用地总量的控制，或者建设用地的减量的规划。

同时相应的，在人口流动和集聚的过程中，在人口流入地要增加住房、基础设施、公共服务的供应，来提高这些地区的经济承载力和人口承载力。

至于“担心”其会影响区域间的平衡发展，这个问题说明，即便已经转化为中国区域经济发展的政策导向，在社会各界仍然没有得到充分的理解。

区域间的平衡发展，或者均衡发展，不是区域经济在不同地区的均匀分布。现代经济发展包括制造业和服务业，是有强大的规模经济效应的。所以，世界上任何国家，要么不要现代化，只要现代化，只要现代经济具有强大的规模经济，它在空间上的表现，就一定是经济集中在少数地区。

而且一个国家的经济发展水平越高，经济的集中程度也就越高。如果进行跨国的比较，中国的经济在区域间的集中程度是低于发达国家的水平的。既然如此，怎么去实现区域间所谓平衡发展呢？单纯追求经济在地区之间的均匀分布是没有意义的，也是和经济发展规律相违背的。

如果要尊重区域经济发展的客观规律，只能在人均意义上去追求区域间的平衡发展。换句话讲，通过劳动力的自由流动，每一个地区在整个国家经济中所占的份额和它在全国总人口当中所占的份额是大致相当的。注意，我讲的是大致相当，不是绝对均等，绝对均等是做不到的。只要大致相当，那么每一个地区的人均GDP就大致相等。这个道路在我的一系列研究中，被称之为“在集聚中走向平衡”。也就是说，总量是集聚的，人均是平衡的。

2019年8月，在中央财经委员会第五次会议上，把中国区域经济发展的道路概括为“在发展中营造平衡”。在中国经济和社会发展的第十四个五年规划中，又进一步表述为“在发展中促进相对平衡”。这说明中国在区域发展包括城市群发展中，已经充分认识到了现代经济发展的集聚和平衡之间完全可以兼顾的客观规律。但是显然，在社会公众的传统思维中，仍然把均衡发展理解为均匀分布。由此也产生了很多对于统一大市场之下，区域经济发展状态的误解。而这些误解在本质上，跟全世界范围内以及中国当前正在出现的发展趋势是违背的。

从数据上看，中国现在的区域经济，不管是整个国家，还是南北之间、东中西之间，以及一些省份的内部，都在出现经济和人口同步向少数地区集中，但不同地区的人均GDP差距在逐渐缩小的现象。只是这个缩小的过程不会一蹴而就，很可能还需要耗费20年甚至更长的时间，来达到发达国家那种人均GDP在地区之间大致相等的一种状态。所以，在集聚中走向平衡、在发展中促进相对平衡的道路，也需要我们有足够的耐心。

至于大城市的压力问题，如果我们在人口集聚的地方，能够相应地增加住房供应、公共服务的供应、基础设施的建设，就能够增加城市的承载力，最终让大城市发展成为都市圈。中央财经委员会第五次会议已经明确指出，要通过一系列改革来增加优势地区的经济和人口承载力，其实就是指这方面。

当然人口集中也会带来一些问题，但是这其中的一个核心选择在于，当我们面对人口集中带来的问题时，我们是去解决那些问题？还是解决集聚本身？如果解决问题，就是我所说的，在供给侧增加住房、基础设施和公共服务。特别是在住房方面，2020年中央经济工作会议上，已经把住房政策转变为因城施策，在一些人口集聚的大城市增加住房建设，增加租赁房对应的土地供应。这个政策思路就是正确且符合经济发展规律的。反过来说，如果选择“解决集聚”，那就违背经济发展的客观规律了。

原子智库：对于户籍制度是否需要因城施策，您有何建议？

陆铭：户籍制度改革当前也正在逐步推进。所谓户籍制度改革的因城施策，不是说在最终目标上也要有所差异。在最终目标上，中国的户籍制度改革将面向把户籍变为在常住地登记的制度，使公共服务逐渐实现均等化，公共服务的资源按照常住人口规模来配置。常住人口对于公共服务的获取，不再跟个人的户籍身份挂钩。但是在这个过程中，改革也不能一蹴而就，所以在过渡时期，户籍政策事实上就是因城而异的。

实际上，当前在中小城市已经完全放开了户籍。我们所讲的户籍制度改革，最后的堡垒是在城区常住人口500万以上的特大和超大城市。即便如此，当前中央也提出，要进一步深化户籍制度改革，确保在特大和超大城市，按照社保缴纳年限和实际居住年限来作为积分落户的主要标准。在符合条件的一些城市群，要率先实现积分异地累计互认。这样一来，至少可以在城市群的局部率先实现人口自由流动，再逐渐过渡到全国范围之内人口的自由流动。

原子智库：您之前曾表示，对于地区之间的差距不必过于担心，更应该考虑人均GDP的差距。对此，能否请您再详细解释一下，为何对人均GDP差距的关注更为重要？

陆铭：中国当下同时出现了两个现象，其结果一定会导致不同地区GDP规模存在差异。首先，中国是个幅员辽阔的国家，不同地区客观上存在着发展条件的巨大差异。城市和农村、平原和山区、产业发展区和生态保护区、距离港口比较近的沿海地区和远离港口的内陆地区发展差异都非常大，加上现代经济在少数地区集聚的特点，一定出现有些地方GDP的总量增长快于其他地方。

与此同时，由于传统的体制和观念的障碍，中国城乡之间和地区之间的劳动力自由流动直到今天也没有完全实现。如果人口是完全自由流动的，那么地区之间人均GDP差距就会不断缩小。但遗憾的是，劳动力流动并没有畅通，但经济的集聚已经发生了，所以中国就出现了地区间人均GDP差距高于其他发达国家的现象。

我所说的不必要太担心地区间的差异，是指当我们坚定改革信念，不断地走向人口的自由流动，就会不断缩小当前中国人均GDP在地区之间、城乡之间的差距。这是客观存在的趋势，不以我们喜欢或不喜欢为前提。只要大家看看数据就会发现，人均GDP在地区间的差距、南北间差距、东中西差距、沿海内地差距、许多省内部的差距都在缩小。只不过这个缩小过程是缓慢发生的，不是一蹴而就的，当下的差距仍然很大。

那么问题来了，地区间人均GDP差距在逐渐缩小，但客观上当前人均GDP差距还比较大，在此情况下我们未来的道路应如何选择呢？是继续畅通国内大循环，特别是劳动力自由流动；还是去阻碍经济的集聚，来追求地区间的“均匀”发展呢？走前者是一条康庄大道。同时在转型期间，如果客观上仍然存在地区间的人均GDP差距，可以通过转移支付的方式去帮助欠发达地区共享整个国家经济发展成果。但如果走后者，通过行政力量去促成地区之间经济资源的均匀分布，那么就违背了区域经济发展的客观规律。

事实上，在本世纪以来的20年间，中国已经做了相当大的努力，引导经济资源向一些地理条件并不好的地方去集中，以此帮助欠发达地区发展。而客观的结果是一些投资并没有遏制人口流出的趋势，比如，一些地区一边加大投入，建设了很多工业园和新城，但一边人口却在进一步流出，呈现出地方政府债务高企、投资回报下降的局面。从整个中国经济角度来讲，出现了经济资源配置效率低下的空间错配问题。

整个国家的投资，对于经济增长的拉动能力是不断下降的，债务是不断攀升的，经济增长的全要素生产率也是逐渐恶化的。如果我们想改变这样的局面，意识到它的不可持续性，那么就必须畅通国内大循环，促进生产要素能够高效的集聚，来给中国经济的发展注入新的活力。

告别“饮鸩止渴”

原子智库：资源总是会集中流向更富裕、发达的地区，在统一大市场建立后，是否会使得地方保护减少，从而更加减弱部分欠发达地区的财政收入，引发欠发达地区地方政府部门更为严重的债务问题？

陆铭：统一大市场的建设，不是说会让地方政府的地方保护减少，而是说必须加强市场的资源配置力量，减少地方政府对于地方的保护行为，来促成统一大市场的建设。换言之，在畅通国内大循环以后，生产要素的配置效率逐渐提高，可以产生做大蛋糕的效应，然后再通过转移支付的方式来让相对欠发达地区能够共享发展的成果。

面对地方政府债务，当前中国已经开始逐渐加强对地方政府债务总量增长的管制，通过中央政府代地方政府发债来降低地方融资成本，对于低效率的债务增长对地方官员的追责等等。多种政策并举，能够有效地缓解地方政府债务的增长，而对于一些伴随着低效率投资的地方政府债务，必须逐步地打破刚性兑付。当然，这个过程会对地方财政状况产生一定的负面影响。

但如果不这样做，而持续加大投入的话，就仿佛在饮鸩止渴。这种情况，我打个比方来形容，就好像我们在一个健康的机体上发现了一个病灶，那么摆在我们面前有两条道路：第一，给这个病灶做手术，把病根去除掉，这的确会在短时期内给身体带来疼痛感；第二，给身体打止痛剂，疼痛感可能是缓解了，但是却有可能使这个病灶向更坏的方向发展。我相信面对这两条发展的道路，所有的读者都能够做出正确的选择。

原子智库：能否再请您解释一下《大国金融的使命》一书中提到的“市民化特殊国债”？具体为解决哪些问题？本身是否能够产生相应的收益？

陆铭：我和钟辉勇提出市民化特殊国债，我认为就是为了推进外来人口的市民化所发行的一种特殊用途的国债。它的背景是中国当前已经出现了人口向一些以大城市为核心的都市圈持续集中的趋势。如果我们认识到了这种趋势背后的客观规律，就必须让这些流动人口能够享受公共服务、社会保障等平等的市民化待遇。

但客观上，在一些人口流入地，由于历史遗留的问题，在公共服务、基础设施等方面供给不足，其中最大的短板就是中小学。在一些人口流入的大城市，中小学的供给总量是远远跟不上流动人口的规模，而这样大规模的流动人口，如果孩子不能和父母住在一起并在流入地上学，就导致其家乡产生留守儿童问题，这成为中国经济社会可持续发展的一个潜在的重大问题，亟需尽早解决，充分重视。

同时，其他因人口流动需要考虑和解决的相关问题也不少，比如公租房、廉租房的提供，以轨道交通为主的基础设施的建设，还有医院等公共服务的提供等等，这些都要花钱。而地方政府的财力总量总是有限的，为了加快市民化的进程，就要增加基础设施、公共服务等的供应。

那么，若能够借助于金融市场，能够发行特别国债，就可以加大跟市民化进程相应的这些投资，如果这些投资投在人口流入的地方，加快了市民化的进程，就可以促进经济发展的速度和质量，产生新的经济发展的成果和相应的税收。反过来又可以把今天我们借的债在未来尽快的还掉，或者是边还边借。只要借的债是用在人口流入所带来的真实需求上，就不怕未来还不了，因为它是以持续增长的需求为基础的。这就是我们一直所说的，以金融作为杠杆来推进城镇化、市民化进程。

我们真切地希望这个建议能够得到有关决策部门的采纳，尤其是考虑到当下中国经济面临着国际国内各种复杂因素的冲击，叠加新冠疫情的影响，出现经济增长率持续放缓的趋势。那么，通过金融的手段，借助于杠杆来撬动市民化和城镇化的进程，对于中国中长期经济和社会的可持续发展具有重大意义。

原子智库：不同城市间的发展水平存在较为明显的差异，以金融服务城市群建设中，最需要注意哪些潜在的金融风险？

陆铭：我认为，最重要的金融风险就出现在人口流入和人口流出的两端。在人口流出地最大的金融风险是在过去的一段时间里，围绕着城市建设有大量的投入，包括建房子、工业园，还有基础设施，而这个投入背后有大量是地方政府的负债。地方政府搞的一些建设，包括土地的开发，又通过金融系统转化成为了一些理财产品，被社会公众所持有，如果这些投资没有得到相应回报（有些地方甚至也不可能再有回报，因为人口持续流出，已经出现了一些投资的过剩），那么，就有可能引发地方政府债务无法偿还，以及相应的理财产品违约等现象。

而有些地方很可能还没有充分意识到，因当地各方面条件的制约已经不适合进行进一步扩张了，但还在持续的加大投入，这又是我刚才所举的“打止疼针”的情况，虽然这种做法在短期内也许会掩盖一些问题，但随着时间的推移，它可能造成更多、更复杂的一系列问题。

第二个风险与房地产相关。由于一些地方土地和住房的供应不足，导致了高房价。在居民购房的过程中，高房价伴随着高杠杆，居民的负债率很高，如果随着经济增长的下滑，一旦产生大规模的收入萎缩和失业的现象，就有可能在一些高房价地区出现“断供”现象，从而有可能触发房地产领域里的金融风险。

总结一下，在人口流入地和人口流出地，潜在的金融风险的成因是不一样的。在人口流出地是因为过量的投资加上债务，再加上人口流出而导致的；而在人口流入地则是因为长期存在的供给不足，导致房价已经很高，一旦出现杠杆率高，经济增长越下滑就可能产生房地产领域的金融风险。

“集聚效应”不能被污名化为“虹吸效应”

原子智库：在《大国金融的使命》一书中有提到建设发展“中心-外围城市”体系。在您的实践观察中，外围城市是否有能力逆转大城市的虹吸效应？面对核心城市周边三四线城市的发展困局，有怎样的最优解法？

陆铭：区域经济发展里面的“中心-外围”体系是由于经济发展的强大规模经济效应所导致的。一个城市之所以能够成为中心城市，往往是由单个因素或同时几个因素叠加所产生的。

第一，优越的自然地理条件。例如一个城市是沿海大港口或者沿江港口。第二，有深厚的历史积淀。例如一些大城市特别是省会城市，往往是所在区域自然条件最好的地区，在以前历史上就是国都，长期以来，从历史到今天一直是比较大的城市或者区域性的中心城市。第三，因为特定历史时期的机缘发展而来的新兴大城市。例如，深圳借助了改革开放和邻近香港的优势，发展到今天成为一个超大城市。再如，郑州，由于作为铁路枢纽的特殊性，加上被定为了河南省会，它便从一个曾经的小城市逐渐发展为一个千万级人口规模的大城市。

这里的“中心-外围城市”体系即大中小城市在一个省市、一个国家的空间格局里形成一个体系，然后在规模经济、集聚经济的力量之下，产生人口和经济持续向大城市周围都市圈集中的趋势。

以上是区域经济发展和城市群发展的客观规律。只要认清这个规律，就会明白，城市群内部发展路径的唯一可能性就是“从集聚中走向平衡”。而所谓的“虹吸效应”是直接把“集聚效应”污名化为“虹吸效应”。似乎是外围城市被中心城市欺负了、虹吸了，但这种认识其实是不符合经济发展的客观规律的。

正如我之前所讲的，城市群内部中心和外围的人均GDP差距是在缩小的。只是因为这个过程还比较长，所以看上去，在当下人均GDP的差距还没有达到或是缩小到发达国家的那种低水平差距的状态。

至于外围城市是否可以逆转所谓的“虹吸效应”。除非发生重大的技术变革和制度变迁，比如技术变革方面，如果真的有一种技术使得水运被陆运取代了，那么国际贸易的方式将发生变化；或者中国的改革开放终止了，不再参与全球化了，那么中心和外围的关系也会发生变化。但是这两种情况都不太可能发生。

在稳定的技术和制度环境之下，城市体系的中心外围结构是相当稳定的。这时候在城市群内部，就要看一个地方跟中心城市之间的距离远近，距离中心城市比较近的那一些地区，就通过融入以中心城市为核心的都市圈来一体化的发展。例如，最近中央印发了《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》，其中就把县城划分成了五类，第一类就是距离中心城市比较近的那些县城，要加快发展融入以大城市为核心的都市圈。在产业链上，这些距离中心城市比较近的一些中小城市，就融入以大城市为核心的整个产业链，来共同一体化发展，各自具有各自的分工，相互的协调和配合。

那么，远离核心大城市的一些地方，因为自己的区位条件相对来说比较差，那么它的比较优势之处就是为整个国家的发展和城市群的发展来发挥粮食安全、生态安全和国家安全的保障功能。其相应的人口也不需要太多，对于这样的一些城市，人少反而可以提高城市的人均资源占有量和使用量，以此来提高人均GDP水平。

原子智库：您刚刚也提到了，5月6日，中央印发了《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》（以下简称《意见》）。能否举例说明发展县城与发展超大特大城市群的关系是怎样的？县城的发展对于城市群的发展的促进作用具体体现在哪些方面？

陆铭：正如以上所讲的，要看县城是怎样的区位条件。如果一个县城距离大城市很近，例如，上海周围有苏州管辖范围之内的昆山和太仓这样的县城，就完全可以融入以上海为中心的都市圈发展，事实上现在就已经是这样的状态。以昆山为例，它虽然是一个县级市，但是它的人口规模已经超过200万，比很多地级市的人口规模都要大，那么像这样的地方就完全可以发展制造业，跟上海的研发、设计等现代服务业相配合，形成一个完整的产业链。

除了制造业以外，都市圈之内的一些农村地区也可以逐渐的推进城市化，然后为城市提供承载更多经济与人口的空间，例如发展居住休闲都市型的旅游，即便保留一些农村地区，这些地区的功能也会逐渐转向生态、休闲、文化、旅游等，而不仅仅是种蔬菜或者粮食，那么这样一来的话就可以在都市圈范围之内形成更好的融合发展的趋势。这里，有一个关键的认识问题，就是发展大城市周围的都市圈，实际上就是通过吸纳更多的外来人口，为欠发达地区的人们做贡献。

而那些远离沿海地区或远离本区域中心城市，甚至有可能处在高原或者山地的地区，包括城市群外围的一些县城，它们的发展之路应该选择壮大自己的特色产业，如发展农业或者生态旅游，而一些资源型的地区甚至有可能已出现资源枯竭的趋势，还有人口负增长的问题，那么更应该寻求转型发展之道。但话又说回来，有些地方出现人口的负增长也未必是坏事。就像之前所讲的，如果当地的人口在从事农业、旅游和自然资源相关的活动，那么人口的减少，反而有可能促进这些地区相关产业的规模化和现代化。

原子智库：作为城市之间的衔接点，县城如何为居民提供更好的发展机会和生活条件？县城“补短板强弱项”的重点在哪里？

陆铭：中国的县城差异非常大，笼统的讲县城如何补短板、如何发展是没有意义的。事实上，这次的《意见》就已经对县城如何发展分了五类，是非常先进的提法和分类。当然，国家层面的这些政策导向的变化，是政府和学术界不断努力的结果。我们通过研究告诉决策者和社会公众，一个城市、一个地区的发展，就是要充分考虑到当地的自然地理条件、资源条件等各方面的客观条件差异，不能笼统地搞“一刀切”式的发展。如果让我再解读一下此次的《意见》，我会再次强调，县城至少被划分了五类。

第一类即靠近大城市的县城，融入大城市为核心的都市圈，推进相关的城市化、工业化和产业链。对于一些人口众多的特大和超大城市，如果中心城市出现了资源的紧缺，那么可以在周围的县城也加大公共服务的供给能力，使得整个都市圈的人口承载力能够增加。

第二类是有特色产业的县城，一些地方有自然资源优势，另一些有历史人文积淀等等，凭借此类资源来发展特色产业。例如浙江的块状经济，再如山东曹县发展的汉服文化相关产业，这些产业的产业链延伸不会很长，也并不一定需要离核心大城市很近，却能在这些县城里得到较好的发展。又如一些边境城市发展的边境产业，如边境旅游。

第三类即发展农业或者为农业提供配套的县城。

第四类是以生态相关产业为主的县城。

第五类是有可能出现人口负增长的一些县城。这些县城要转型发展，如果人口持续减少，就需要对一些建设用地进行减量的规划，公共服务需要向当地的中心城区集中。

总的来讲，有一些人口流入的地方，要补的短板是要增加基础设施、公共服务的投入，在制度上要转型，加快外来人口的市民化。而在人口流出地，就不是补不补短板的问题了，而是现存的基础设施、公共服务、产业园、新城的过剩问题。所以，要因地制宜的发展和转型，甚至有些地方要做减量规划。如果说真要补短板，也应是在制度上补。要顺应刚才讲到的区域和城市的发展规律，要让生产要素的配置更加符合经济发展的规律，而不是地方的“长官意志”，在没有条件的地方盲目加大投入，最后只会导致地方政府债务不断增长，这其实是一种不可持续的低质量发展模式。对人口流出的地方，中央政府和省级政府要帮助他们提高公共服务和生活质量。

当前，在中国出现“在发展中促进相对平衡”的大趋势里，全国各地都应该牢固树立全国一盘棋的观念，共同建设全国统一大市场，来为整个国家一体化、现代化的发展形成优势互补的区域经济发展格局。在这件事情上，大中小城市、小城镇和农村都应根据地方的比较优势各司其职，而不是各自为政。