城市是我国经济、政治、文化、社会等方面活动的中心，城市建设是现代化建设的重要引擎。

党的二十大报告提出，坚持人民城市人民建、人民城市为人民，提高城市规划、建设、治理水平，加快转变超大特大城市发展方式，实施城市更新行动，加强城市基础设施建设，打造宜居、韧性、智慧城市。

《中国经营报》记者注意到，自2021年“城市更新”被正式写入《政府工作报告》以来，已有近40个省、市出台了百余条城市更新相关政策，规划、土地、资金等方面的支持力度不断加大，防止大拆大建更是成为地方城市更新的主旋律。

来自住建部的统计数据显示，2022年全国计划新开工改造城镇老旧小区5.1万个、840万户。而截至9月底，全国新开工改造城镇老旧小区5.16万个、848万户，按小区数计开工率为100.9%、按户数计开工率为101.1%，超过年度开工计划任务。

城市更新加快推进

实施城市更新行动，重点在于推动城市空间结构优化和品质提升。对特大城市而言，其主要任务侧重于“存量更新”和“有机更新”。

2022年上半年，北京、深圳、广州、成都等重点城市均发布了城市更新相关的工作规划。

其中，广州市表示2022年将实施123个城市更新项目，并启动101个城市更新项目的前期工作，涵盖旧村、旧城、旧厂、旧城镇等四类改造项目，从区域分布来看，黄埔区、番禺区项目规模最大。

在成都，截至目前，全市601个老旧院落改造项目全部开工，已完工116个。与此同时，全市持续推进50个片区有机更新，新启动31个片区更新项目。“十四五”期间，将整体推进老城区173个老旧片区成片更新，新增改造老旧小区2555个。

而作为首都北京，其在探索适合首都特色的城市更新过程中，强调要推进小规模、渐进式、可持续的更新。值得一提的是，北京市也是全国首个提出“减量发展”的城市。

据了解，“十四五”时期，北京市将聚焦178个城市更新重点街区，完成首都功能核心区平房（院落）1万户申请式退租和6000户修缮任务，以及全市2000年底前建成需改造的1.6亿平方米老旧小区改造任务等。

此外，北京市将重点推动500万平方米左右低效老旧楼宇改造升级，完成22个传统商圈改造升级；有序推进700处老旧厂房更新改造、低效产业园区“腾笼换鸟”等。

仲量联行华北区战略顾问部总监王飞表示，城市更新是克服“城市病”的一剂良方，是城市自我调节的重要机制。北京城市更新与其他城市最大的差别是，它有一条主线，也就是四个中心，这是在任何时候都不能脱离的。北京市的城市更新政策体系不是一成不变的，而是在实践当中不断完善的。此外，北京市的城市更新体系以政府引导、以市场为主体来推动，将有效激发市场活力，增强经济复苏的动力。

今年2月，住建部相关负责人在新闻发布会上指出，据不完全统计，截至2021年底，全国411个城市共实施2.3万个城市更新项目，总投资达5.3万亿元。城市更新不仅解决了城市发展中的突出问题和短板，提升了群众获得感幸福感安全感，也成为了新的经济增长点。

而下一阶段，城市更新的建设将从7个方面推动，包括健全城市体系、优化结构布局、完善城市功能、管控建设底线、提升居住品质、提高运行效能、转变发展方式等。

防止大拆大建

在各地推进城市更新的进程中，“防止大拆大建”已成为必然遵循的重要原则。

2021年8月，住房和城乡建设部印发了《关于在实施城市更新行动中防止大拆大建问题的通知》（以下简称“《通知》”），指出有些地方出现继续沿用过度房地产化的开发建设方式、大拆大建、急功近利的倾向，随意拆除老建筑、搬迁居民、砍伐老树，变相抬高房价，增加生活成本，产生了新的城市问题。

为此，《通知》提出，要严格控制大规模拆除、严格控制大规模增建、严格控制大规模搬迁、保留利用既有建筑、保持老城格局尺度、延续城市特色风貌、探索可持续更新模式、加快补足功能短板、提高城市安全韧性等多项城市更新规划原则和指导意见。

备受关注的是，此次《通知》还对城市更新设定了硬性指标，被称为“城市更新四道红线”。

如原则上城市更新单元（片区）或项目内拆除建筑面积不应大于现状总建筑面积的20%，城市更新单元（片区）或项目内拆建比不应大于2，城市更新单元（片区）或项目居民就地、就近安置率不宜低于50%等。

中指研究院调查事业部运营总监吴建钦指出，在实施城市更新行动中防止大拆大建将有效避免重走城市粗放开发建设老路，对保留特定时代建筑、保持老城格局、延续城市特色风貌起到重要作用，体现了城市内涵发展、高质量发展的核心要义，是我国城市建设管理水平进一步提升的重要体现。

“在防止大拆大建的政策基调下，城市更新将逐步进入到渐进有机更新阶段，片区统筹、产业赋能、政企联动、文化保育、生态智慧是该阶段的主要特征。”吴建钦表示。

记者注意到，对于如何防止大拆大建，各地也在城市更新的实践中进行了积极的探索。

如北京市即提出，北京城市更新坚持“留改拆”并举、以保留利用提升为主，原则上城市更新单元（片区）或项目内拆除建筑面积不应大于现状总建筑面积的20%。提倡分类审慎处置既有建筑，推行小规模、渐进式有机更新和微改造。

南京市同样提出，除违法建筑和经专业机构鉴定为危房且无修缮保留价值的建筑外，不大规模、成片集中拆除现状建筑。对拟拆除的建筑，应按照相关规定，加强评估论证，公开征求意见，严格履行报批程序。除增建必要的公共服务设施外，不大规模新增老城区建设规模。

重庆市则明确，要把保护好各类历史文化资源放在首位，划定保护范围和必要的建设控制地带，严格拆除管控，禁止大拆大建，让群众在“日用而不觉”中感受文化的魅力，实施保护传承重点项目。

破解资金难题

事实上，很多城市更新项目具有较强的公共属性，涉及到公众参与、政府公共利益保障等因素，所以如何解决资金问题，是业内关注的焦点。

记者注意到，为破解城市更新资金难题，多地也在积极探索设立引导基金、吸引社会资本介入等形式，推进城市更新可持续发展。

近日，广西壮族自治区南宁市出台《南宁市城市更新基金管理办法（征求意见稿）》，提出采取“母子基金”模式运作，主要投向为列入南宁市城市更新项目库的城市更新项目。

据介绍，社会资本可直接参与投资基金，也可以通过贷款、债券、理财计划、资管产品、信托等方式与城市更新基金形成投贷联动。通过母子基金及投贷联动方式，力争拉动城市更新领域社会投资500亿元。

在此之前，上海市则采用了“引导基金+项目载体”模式，发起总规模达到800亿元的城市更新基金。其中引导基金规模为100.02亿元，投资领域将聚焦于上海市城区的旧城改造、历史风貌保护、租赁住房等城市更新项目。

而在2018年时，北京首个社会资本介入的老旧小区改造项目选址劲松，由社会资本投入3000万元，用于劲松一、二小区的综合治理，作为投资回报，社会资本方将获得社区里低效闲置空间20年的经营权。这种创新实践也被称为“劲松模式”，写入北京市“十四五”规划建议当中。

在此基础上，北京市还印发了《关于引入社会资本参与老旧小区改造的意见》，提出社会资本可通过“改造+运营+物业”方式，获得小区公共空间和设施的经营权，提供物业服务和增值服务。

“之前国内的开发商都是采取追求高周转、获取快速回报的短期效益行为，但这种模式很难支持长期的城市更新项目。因为城市更新涉及到政府决策，在时间上有很强的不确定性，审批流程要比一般的建设项目更加的复杂。”王飞指出。

王飞认为，对于城市更新项目，开发商从原来的开发行为可能要变成金融的投资行为，以及长期的运营行为。开发可能会变成整个项目当中的一环，而长期资本的融资能力和投资能力才是更强的核心竞争力。