导读

党的二十大报告提出“提高城市规划、建设、治理水平”，本次专栏围绕统筹并实现存量地区的城市规划建设管理一体化、提升治理水平，邀请的城市对存量更新地区开展深入地规划研究，纳入法定规划体系，依据控制性详细规划依法行政，在推动城市内涵提升式发展方面进行了有益探索，发挥了国土空间规划的引领作用，可供其他地区推进城市更新工作、建立规划统筹机制借鉴学习。

2017年，《北京城市总体规划（2016年—2035年）》获党中央、国务院批复，北京成为全国第一个减量发展的超大城市。5年来，总体规划实施第一阶段102项重点任务阶段性目标已全面完成，城市战略定位转型和首都高质量发展取得丰硕成果，北京向实现“瘦身健体”的目标迈出了一大步。“十四五”时期，北京正式进入以存量建设用地更新为主的“更新提质”发展阶段，过去增量时代的规划管控和土地资源配置模式，已不能适应存量时代城市发展的需要。在这样的背景下，北京市充分发挥国土空间规划引领作用，创新编管体系，探索提出“清单式”“菜单式”存量更新街区规划编制的新路径，深入推进城市更新，持续提升城市品质。

一、系统构建三位一体的新型编管体系，深化规划管理体制机制改革

北京以规划和国土资源机构合并、职能整合为契机，深化完善“两规合一”，探索“多规合一”路径，优化完善规划审批流程，进一步深化控规管理体制机制改革，系统构建新型控规管理制度，组织制定了《北京市控制性详细规划实施管理办法（试行）》。

明确建设主导街区、生态复合街区、战略留白街区三种街区类型，增量街区规划和存量街区更新规划两种编制方法，存量更新、优化完善、动态引导三种实施导向，构建“管控图则+引导导则+管理规则”三位一体的新型编管体系，健全闭环管理的评估监测机制，严格规划修编，推动建立程序规范、权责清晰、公开透明、监督有力的工作机制。

存量更新地区是指以规划保留存量建筑资源为主的地区。各相关区在编制存量街区控规时应以街区为基本单元，以街道乡镇为主体，统筹评估多元价值，按照“一控”（管控图则）“三导”（规划设计导则、规划实施导则、存量更新导则）进行规划管控。存量更新导则应按类型梳理街区范围内闲置低效建筑和空间等存量资源的分布、功能、规模、权属等信息，提出更新利用的引导方向和实施要求等。

图1 更新实施导则示例

二、探索提出“清单式” “菜单式”工作模式，以政策机制协调利益分配

北京充分发挥规划统筹引领作用，将全市街区控规编制分为新建街区和存量街区，其中新建街区自上而下加强路径推演，统筹平衡规划指标、集约高效利用资源；存量街区自下而上注重组织策划，以街区为更新单元，探索“清单式”“菜单式”工作模式。

图2  新建与存量街区示意图

存量街区控规面向基层、面向需求、面向实施。以昌平回天地区街区控规为样板，与基层治理相结合，统筹增量资源和存量资源，提出六大规划策略及三十六条规划要点，创新形成“四步走”“八清单”的存量控规编制方法，为大型社区治理提供可复制、可推广的首都方案。

1. 四步走、八清单，一套机制促实施

规划通过体检评估找问题、多元协商问需求、整体策划配政策、制定计划推行动四步走，明确问题清单、资源清单、需求清单、愿景清单、策略清单、政策清单、任务清单、项目清单等八大清单；通过建立城市更新推动保障机制，促进规划落地实施。

图3  4步走8清单示意图

2. 六策略、三十六要点，以块统条推更新

区级层面抓统筹，进一步聚焦各区近期拟实施的城市更新项目（以平房区、老旧小区、危旧楼房和简易楼、老旧楼宇和传统商圈、老旧厂房和低效园区为主），选择拟实施项目分布较为集中的街区，针对存量地区的特点，提出公服增补、交通改善、基础保障、品质提升、职住优化、精治共治等6大实施策略、36个实施要点。

图4  6策略36要点示意图

3. 始于体检、终于评估，实现城市治理逻辑闭环

坚持问题导向，开展街区体检评估。以街道、社区为颗粒度，面向街区更新、精细化管理、社会参与等各项治理工作，构建不同周期、不同机制的体检方法。分析评估街区在优化城市功能、改善居住条件、补充设施配套、提升公共空间、促进产业发展等方面的实际问题，探索实现“以体检为起点，以评估为终点”的循证闭环。最终变一次性工作为长期动态跟踪推进，滚动更新街区问题和资源清单、需求和愿景清单、任务和项目清单，动态纳入城市更新行动计划，实现更新工作有序推进。

三、结合立法固化制度建设成果，通过政策创新激发更新动力

结合《北京市城市更新条例》（以下简称《条例》）的制定，从法律层面固化制度建设成果，明确北京的城市更新工作应加强规划引领，符合国土空间“三级三类”规划体系要求，设置“城市更新规划”专章，提出城市更新落实北京城市总体规划，以新时代首都发展为统领，按照国土空间规划体系要求推进，强调控制性详细规划发挥上承总规、下接实施的中腰作用，通过控制性详细规划和城市更新专项规划对资源和任务进行时空统筹和区域统筹，通过国土空间规划“一张图”系统对城市更新规划进行全生命周期管理，统筹配置、高效利用空间资源。

同时，在《条例》起草过程中与部委进行了深入的对接和沟通，在建筑规模、功能兼容、土地供应、价款缴纳、审批流程等规划和土地政策方面出台诸多“解渴”条款，将规划、土地政策成为释放动能的钥匙，给属地政府和实施主体吃下“定心丸”，注入“强心剂”。

图片图5 首钢城市更新效果。来源：第三届“首建投”杯魅力园区主题摄影大赛征集作品

存量更新控规的编制实践是北京市在存量时代对国土空间规划体系下详细规划体系的积极探索，有助于系统实现国土空间详细规划管理的转型。通过出台管理办法，制定配套管控规则，结合立法强化固化，形成“组合拳”和“工具箱”，增强规划实施的全过程管理，构建编制、审批、实施、运维和保障的闭环管理制度，推动物质空间与城市治理的 “双提升”，实现人居环境和城市品质的 “双优化”。