近日，广东省广州市推出支持统筹做地推进高质量发展的十条举措，明确由全资国企作为做地主体参与土地前期整理，支持做地主体融资，强化土地一级市场管理，加强土地资源要素统筹保障和调控能力，探索城市更新的新模式，引发广泛社会关注。

城市更新是城镇化发展的必然过程，也是推动城市高质量发展的重要手段。目前，我国常住人口的城镇化率已突破65%，城市建成区面积超6.24万平方公里。住建部统计数据显示，截至2021年底，全国共实施2.3万个城市更新项目，总投资达5.3万亿元。

今年的《政府工作报告》针对扩大国内需求提出实施城市更新行动，要求政府投资和政策激励有效带动全社会投资。当前，我国各地也在加快推进城市更新，推动城市开发建设方式转型、促进经济发展方式转变。业界专家建议，切实践行新发展理念，提高城市更新项目投资的深度和有效性，坚持项目可融性导向、遵循投资逻辑，发挥好社会资本、城市更新项目资金作用，实现城市更新质、量互促，在高质量发展中发挥扩投资、促消费、稳经济作用。 创新示范引领

广州是我国城市更新探索较早、较为成熟的典范城市之一。此次该市出台统筹做地新政策，坚持将做地和土地收储相分离的原则，由政府指定的国企承担土地一级开发即做地工作，包括选址论证、勘测定界测绘、征收补偿、拆除清表、管线迁改、绿化迁移等，将“生地”做成“熟地”交由政府收储。

“这一举措更加强调了政府主导的统筹，有利于提高城市更新质量，加快推进城市更新工作。”北京荣邦瑞明投资管理有限责任公司广州分公司总经理郭魂认为，指定做地主体、鼓励多渠道筹集资金、通过配套完善把“生地”做成“熟地”，都体现了统筹的思维。此外，政府认定市级国企和区级政府成立的国有平台作为做地的主体，明确了收储的行政职能不下放，能够更好地在城市中心和各类开发项目中确保开发工作按照规划操作和落地，避免出现以“地产化”为导向，将公益性项目和盈利性项目打包交给社会资本后的烂尾现象。

在支持做地主体融资方面，广州鼓励金融机构通过贷款、企业债、公司债等其他金融工具对做地主体予以做地资金支持，鼓励社会机构设立做地专项基金支持做地主体融资；针对综合开发类项目，打破了土地和基础设施条块分割的状况，实行综合分摊成本机制，这有利于基础设施和土地项目更好地进行成本处理。

此外，广州新政明确，在已签订搬迁补偿协议的专有部分面积和物业权利人人数占比均超过95%的情况下，且经政府协调未能达成一致的，政府可探索依法对未签约部分房屋和集体土地实施征收。

事实上，由于城市更新是在过去发展基础上对城市进行再次开发，利益主体往往会涉及原业主、老旧居民区的拆迁户、城中村的住户和商户等，其利益诉求更加多元，统筹协调的难度更大。对此，广州出台点状征收规定，为整体改造项目推进实施提供了一定保障。

“总体看，广州新政策中先做地后储备、做地主体认定、支持带方案招商做地等提法和做法在全国范围内都走在前列，对广东省乃至全国其他城市都有一定示范效应。”在郭魂看来，创新城市开发投融资体制机制，就是要解放思想、实事求是，在具体的政策、开发路径、筹资渠道、主体选择、开发模式等方面，积极探索更适宜高质量发展的道路。

推动城市高质量发展

“高质量发展是我们建设现代化国家的首要任务，城市更新的目的就是要推动城市高质量发展。”在今年全国两会“部长通道”上，住建部部长倪虹在答记者问时表示，城市更新关键是要找准和有效地解决问题。要坚持问题导向，从房子开始到小区、社区、城市，寻找群众身边急难愁盼问题；坚持目标导向，查找影响城市竞争力、承载力和可持续发展的短板弱项。

“城市是我国现代化的‘火车头’和内需最大潜力之所在，我国仍处在城镇化快速发展期，城镇化动力依然较强，中心城市和城市群是带动全国高质量发展的动力源。”中建政研集团董事长梁舰说，尤其是在当前“拼经济”的背景下，实施城市更新行动对于扩大内需、畅通经济循环、推动高质量发展都将起到重要作用。

据介绍，围绕城市更新，住建部今年将重点推进老旧小区改造、城市生命线安全工程建设，城市历史街区、历史建筑的保护与传承，以及城市数字化基础设施建设等方面工作。在老旧小区改造方面，近五年全国累计已改造16.7万个老旧小区，惠及2900多万户、8000多万居民。今年有望再开工改造5万个以上老旧小区，2000万居民将获益。

城市更新也再次被各地《政府工作报告》列为今年的重点任务。记者梳理发现，全国31个省（自治区、直辖市）的城市更新任务主要包括推动老旧产业园区改造升级、老旧小区街区和城中村改造、城市基础设施改善、传统风貌区保护修缮等方面。

特别是围绕实施扩大内需战略、稳住经济发展大盘，加快后疫情时代经济恢复，不少省（自治区、直辖市）坚持把恢复和扩大消费摆在优先位置，将推动商业体系规划、旧街区改造升级和便民生活圈配套建设等纳入更新工作，着力提升城市品质、推动经济回升。例如，天津将推动古文化街、意式风情区等传统商圈提质升级，加力发展首店经济，促进新场景消费赋能。江西将实施省级示范商业街区和夜间经济街区创建工程，加快县域商业体系建设，升级改造一批商贸中心、步行街。

“以人为本，将着力点放在实体经济上，建设宜居、创新、智慧、绿色、人文、韧性城市，实现量的合理增长和质的有效提升有机结合，是党中央的战略决策部署。”梁舰认为，坚持量质并重，就是要以优质城市更新项目为抓手，切实践行新发展理念，全面提高城市建设的智慧化、绿色化、韧性化、宜居性、创新性。

着力破解难题

当前，我国城市开发从既往的增量开发逐渐转向增量与存量开发并重的阶段。由于城乡二元结构、城市功能不完善、地区发展不平衡等诸多因素影响，城市更新建设需求仍十分庞大，资金缺口大是普遍存在的突出难题。

郭魂指出，过去城市化往往是“摊大饼式”的发展，以城市为中心向周边的农田、空地辐射发展，总体成本较低。如今的城市更新面临比较多的拆迁和建成区改扩建需求，成本较之以前大幅提高。同时，考虑到房地产发展也逐步进入稳定时期，不太可能再出现地价、房价大幅增长的情况，所以城市更新整体投入会面临比较大的融资缺口。

此外，城市更新还需要统筹兼顾多重目标，既要满足居民在教育、医疗、养老、生活服务等方面快速增长的需求，改善人居环境，全面提升城市功能和品质；还要逐步医治“大城市病”痼疾，服务于城市整体的产业规划、招商和运营，并为房地产业转型发展创造新的空间等。这都对各地政府的资金筹集、项目运作能力提出了更高要求。

针对破解城市更新项目的融资难问题，梁舰认为，要坚持以可融性或者资金可得性为导向谋划项目，摒弃工程思维，科学设定项目边界条件及开发深度，通过运营、产业投资、资产管理等培育项目经营性现金流，并适度加大社会资本投资。

社会资本是支持城市更新不可忽视的重要力量。目前，业界已普遍形成共识——城市更新不是政府的“独角戏”，而是多方共同参与的“大合唱”。今年全国两会期间，多位代表委员建议，要完善相应的财税支持政策等，鼓励社会资本积极参与城市更新，灵活采用“政府+企业”“社会资本出资+政府采购”等多元模式，实施城市更新行动。

从全国来看，北京率先以立法鼓励、支持社会资本参与城市更新。今年3月1日起施行的《北京市城市更新条例》明确提出，鼓励社会资本参与城市更新活动、投资建设运营城市更新项目。要加强相关财政资金的统筹使用，对涉及公共利益、产业提升的城市更新项目予以资金支持，引导社会资本参与。

此外，北京还鼓励通过依法设立城市更新基金、发行地方政府债券、企业债券等方式，筹集改造资金。事实上，除北京外，近年来我国很多城市都成立了城市更新基金，大部分是政府引导、国企发起。

“城市更新基金是重要的资本工具，兼具股债投资特性，与城市更新项目高度匹配。”梁舰指出，要坚持政府引导、市场化运作原则，在政府支持地方国企发起设立并主导城市更新基金基础上，由专业机构负责基金的市场化运作。同时，鼓励城市更新基金进行长期股权投资。在此过程中应注重避免“明股实债”，并预留基金依法退出通道，依法加强对基金的引导和监管。