城市的产生与发展伴随着人类文明产生和发展的全过程。政治逻辑、市场逻辑、社会逻辑此消彼长形塑了不同时期的城市治理模式。围绕“让生活更美好”这一城市目标，中国特色的城市治理模式探索一直没有止步，并逐步确立了“依靠人民、为了人民”的价值取向。从全球城市发展的历史维度考察城市治理的演进历程，有助于我们深入理解超大城市治理现代化新路的理论内涵和实践要义，并树立新时代城市治理“人民逻辑”的新叙事。

第一代城市治理 官僚城市模式

工业革命以前，城市往往作为统治或交易的中心存在，并在中西方呈现出较大差异，但统治多于治理是其共同特征。在我国，古代的城市管理体制在很大程度上被“君王行政”的逻辑和需要支配，并一直贯穿于整个农业时代。具体表现包括，礼制作为首要的价值原则，遵循政治优先的基本逻辑，城市管理实施国家法与民间法并存，实行城市统领乡村的“城乡合一”方式等。在欧洲，从古希腊罗马奴隶时代起，国家与城市融为一体的城邦政治孕育出了以“自治”为特征的独特城市管理模式，中世纪的欧洲城市更是推进了“民主自治”在城市管理中的发展，如设有独立的城市自治管理机构，颁布城市管理自治法律法规，实施城市公民制度等，但无一例外都是为官僚和贵族服务。总体而言，这一时期的城市将政治逻辑放在首位，城市管理主要为统治官僚服务，既不注重城市的经济效应，也不重视城市的社会效应。

第二代城市治理 分包城市模式

工业革命兴起以后，随着大机器生产逐步向城市集聚，新兴资产阶级以财富为后盾的话语权日趋重要，城市开始突破政治和统治的需要，逐步由官僚城市向生产城市转变。尤其是在大机器生产在煤矿、铁矿周边集聚并形成或重塑城市的过程中，市场逻辑逐步取代了政府逻辑，城市人口急速膨胀、城市环境日益恶劣，旧有以统治为目标的城市管理模式逐步失效，城市公共卫生和治安问题已经到了威胁统治稳定和企业生产的地步，更加专业的城市管理不得不被提上日程。此时，由于专业的城市管理市场机构和社会组织尚未成立，传统城市管理模式通常以政府为活动的唯一主体，在科学管理思维的指引下，权力控制、行政命令、制度约束成了主要手段，政府通常采取分包制的原则，将城市管理中的基础设施管理、环卫等工作分包到各个部门，由各部门进行再次分包。在城市管理方面，由于各个部门权限和职能有限，且部门与部门之间缺乏交流，政府部门、行业、企业间存在信息和业务割裂，城市工作呈现出了缺乏顶层统筹规划的弊病。在城市服务方面，侧重于行政命令和制度约束的执行方式，使得城市可持续发展能力低、不能有效地提供公共产品和服务，城市管理成本高但效果差，社会资源未能被高效利用。难以形成整体协同效应，普通市民的权益难以得到保障是这一时期城市管理的主要特征。

第三代城市治理 物业城市模式

在分包城市的模式下，城市管理各部分的割裂和专业壁垒导致城市管理经常出现合成谬误问题。特别是同一片区中，不同的公共产品管理主体不一、行动方式各异，由此导致城市管理“九龙治水”的问题产生。因此，将管理升级为治理，探索相对整体性的城市治理模式成为新的诉求，用社会逻辑取代政府和市场逻辑成了新趋势。“物业城市”是将空间维度和整体治理的理论引入城市治理，通过进一步强化社会逻辑，以整体性物业管理为主要手段的城市治理模式。其把城市看作一个“大物业”，将物业管理的系统性思维和流程管理能力融入城市治理，从而为城市提供相对整体性的管理服务。在这一模式下，城市空间被划分为不同的区域，每个区域都由专门的物业公司或机构进行管理和维护，并通过市政委员会等机构协调不同片区之间的发展和平衡。为了提升管理的专业性，城市还会在各个片区引入社会专业团队，交由社会力量进行服务运营，并在此基础之上建立起城市公共空间与公共资源、公共项目全流程“管理+服务+运营”的政府、市场、社会多元主体协同治理模式，以此满足市民对于专业化管理和整体性服务的需求。物业城市通过将专业化和协同化整合起来，在构建新型多元协同治理体系的过程中，打造“政企协同”的城市治理创新模式，以此实现城市的高效运行和管理。

第四代城市治理 资管城市模式

城市作为人类的聚集地，当政府逻辑逐渐淡去之后，市场逻辑和社会逻辑又引申出新的问题。依照社会逻辑，城市应该更多地关注民生福利，将城市资源更多地用在社会分配之中，而不是像市场逻辑那样，更多地将资源用在再生产或资本积累之中。但作为事物的两极，单纯的市场逻辑会导致公众不满，并进而影响城市的稳定和长远发展；单纯的社会逻辑也会导致投资不足，使得城市缺乏竞争力，并有可能威胁城市的可持续发展。因此，新的资管城市模式越来越重视政府逻辑、市场逻辑和社会逻辑的平衡，并将城市经营理念用到城市工作之中，通过推动物业城市与资管服务的深度融合，不但极大地拓展了物业城市的管理幅度和深度，同时还将城市管理咨询、产业招商运营、城市资产运营等高附加值服务融入日常的运营管理中。通过经营城市让城市资产持续增值，核心功能持续强化，既为城市精细化治理赋能，也为城市可持续发展提供强大支持，成为资管城市的主要目标。近年来，国内外不少城市确立了建设“景区城市”“公园城市”的目标，其核心思路即是用文旅、消费的理念规划城市，将产业发展与城市建设紧密结合起来，以旅游业发展带动相关产业繁荣，延长产业链条，促进城市经济多元化发展与持续性增长。但在这一过程中，城市治理的主体往往“忽明忽暗”，使得城市工作目标产生偏差。

第五代城市治理 人民城市模式

面对新科技革命的冲击和世界格局的深刻变革，城市在未来发展中占据着越来越重要的位置。在中国式现代化道路的探索中，不论是政府逻辑、市场逻辑还是社会逻辑都无法适应新的竞争需要，需要以有为政府统筹协调城市各类资源，打造行动合力；以有效市场激发企业主体的能动性，提升城市活力；以有机社会团结城市各主体，增强城市韧性。努力走出一条中国特色超大城市治理现代化新路，需要超越政治逻辑、市场逻辑和社会逻辑，树立“人民逻辑”新价值取向。以人民城市重要理念为代表的“人民逻辑”确立，不仅将城市治理的理论推向了新的高度，也为走出一条中国特色超大城市治理现代化新路指明了方向。要坚持党的领导，发挥社会各主体的积极作用，尊重市民对城市发展决策的知情权、参与权、监督权，鼓励企业和市民通过各种方式参与城市建设、管理。要坚持人民利益至上的根本价值取向，坚持民有所呼、我有所应，把群众大大小小的事情办好，坚持治理和服务的重心下移，把更多优质的资源、服务、管理放到社区，更好地为社区居民提供精准化、精细化的服务，切实把群众大大小小的事情办好，让群众享受更多发展改革成果。

作者 | 薛泽林  上海社会科学院政治与公共管理研究所副研究员