陈宏胜：践行“人民城市”理念，建设现代化都市圈

导读

7月14日-15日，中央城市工作会议在北京举行。会议强调了建设创新、宜居、美丽、韧性、文明、智慧的现代化人民城市的目标，并部署了城市工作7个方面的重点任务。中国城市规划学会为深入学习贯彻本次会议精神，特别邀请专家学者撰写一系列笔谈文章，共同探讨中国特色城市现代化新路子。

作者 | 陈宏胜  深圳大学建筑与城市规划学院研究员、博士生导师

2025年7月中央城市工作会议召开，从战略到实践、从总体到局部、从宏观到微观、从体系到专项，非常完整地对未来的城市工作重点进行了指引，引发了城乡规划界的广泛热议，极大提振了城乡规划领域的信心和动力。其中，会议明确提出“建设创新、宜居、美丽、韧性、文明、智慧的现代化人民城市”目标；以创新为引领，将城市发展与新技术革命紧扣；以智慧为收尾，体现中国特色文明的城市发展；以人民城市为目标，指明了城市发展的定位和方向。在会议部署的7个方面的重点任务中，以“着力优化现代化城市体系”牵头，要求“发展组团式、网络化的现代化城市群和都市圈”，提高人口 经济综合承载能力，体现新时代城市工作的人本导向和区域整体战略导向。在会议精神指导下，都市圈建设无疑是关键点之一，新阶段都市圈建设和治理将在新标准的指引下开展新探索，将发挥更重要的区域协同治理作用。

近10年来我国都市圈建设成效显著，全国各省陆续制定实施了都市圈发展规划和相关政策，以进一步扩大区域中心城市的发展效能，为越发频繁的跨城跨界经济社会活动提供空间政策支持。自2021年以来，国家发改委已正式批复南京、福州、成都等17个都市圈发展规划，都市圈不仅是国家经济产业的核心载体，体现国家发展战略，也是省域区域协同发展的重要抓手，关乎地方社会民生。当前，都市圈发展规划处于全面实施阶段，都市圈作为区域经济社会发展的增长极，需要同时兼顾中心城市及其毗邻地区的发展需要。虽然当前省市相关规划政策不断出台，持续夯实都市圈发展基础，但当前都市圈建设仍然存在不少问题，如行政壁垒限制、公共服务设施难共享、圈内圈外发展不均衡、中心城市-都市圈-城市群协同困难、都市圈协同治理机制缺乏等，均为新发展阶段下都市圈规划治理需要重点解决的难题。

基于中央城市工作会议精神，可从中获得对未来都市圈规划建设的新发展指引，明确都市圈发展的重点方向。

首先，都市圈建设要以人民为中心，服务于现代化人民城市的目标定位，既要满足经济增长的需要，也要服务于高水平人口城镇化的进程，提高都市圈对人口和经济社会发展的综合承载能力。基于人民城市理念，特别要关注都市圈尺度下的居民生活情况，正视跨城跨界生活产生困难，将都市圈从空间蓝图转变为日常生活生产图景。微观层面上，都市圈的形成发展与居民的跨界日常行为活动直接相关，面向居民跨界活动需求完善都市圈一体化建设，是体现人民城市的要义之一。

其次，都市圈作为中心城市与城市群的关键链接，都市圈发展要以区域视角进行规划建设。都市圈建设要坚持内涵式发展的战略要求，要有助于中心城市的更新发展，助力中心城市创新动能的增强，使其更具有区域和全球竞争力。同时，要将都市圈作为开放的城乡体系，从中心城市到区域边缘，从城市到乡村，通过组团式、网络化更高效地组织城乡空间，带动更广阔的区域协同发展。如粤港澳大湾区城市群形成了广州都市圈、深圳都市圈、珠海都市圈等多个都市圈，一方面城市群中心城市之间存在市场化的强烈联系，另一方面，需要通过都市圈建设减弱区域极化发展，缩小城市群内部的发展差距。

第三，都市圈可作为超大城市治理的重要空间抓手，在内涵式发展的战略取向下，从都市圈尺度疏解中心城市空间压力，拓展可统筹利用的外围空间，解决都市圈空间资源错配问题。空间紧张是超大城市普遍面临的发展困境，生活生产空间过高的密度、过高的开发强度及过高的经济成本等不仅降低了城市发展的韧性和安全性，还影响其创新发展活力，容易出现实体产业空心化、青年和草根创业团队吸引力下降等问题。基于都市圈统筹生活生产空间配置，将有助于提升中心城市的产业网络韧性，优化城市功能角色，疏解内部压力，带动周边城市发展，通过跨界分工实现城际共赢。

第四，要建设安全韧性的都市圈，都市圈是人口和经济产业高度一体化的活跃单元，在社会发展、环境治理、疾病防控、应急管理等方面均需从都市圈层面进行考量。

第五，都市圈建设不仅需要物质空间发力，还需要探索与之相匹配的区域治理制度。作为统一的发展单元，都市圈长期面临行政壁垒的制约，破解城际同质化竞争、地方主义、公共服务设施共享共用均有赖于创新有效的都市圈治理模式，治理制度层面的改革创新也将是都市圈发展的新文章。