导读

市场经济转型中广泛地向私人出让土地使用权后，建成环境土地使用权利的公共与私人的边界划定变得非常重要。然而国标用地分类没有严格限定建成后的使用权利，土地用途管制实际止步于建设管理。本文从UCO的建立、演变和启示三部分进行剖析，并对用途管制的制度建设和优化提出建议。

作者

苏章娜，华南理工大学建筑学院博士研究生

周剑云，中国城市规划学会理事，华南理工大学建筑学院、亚热带建筑与城市科学全国重点实验室教授，博士生导师

庞晓媚，广州大学建筑与城市规划学院副教授，广东省科学院广州地理所高级工程师，本文通信作者

01 前言：用途与权利

市场经济转型中广泛地向私人出让土地使用权后，建成环境土地使用权利的公共与私人的边界划定变得非常重要。然而国标用地分类没有严格限定建成后的使用权利，土地用途管制实际止步于建设管理，而未延续到建成后乃至常态化、全过程的楼板用途管制。与我国土地使用权私有化殊途同归的是英国1947年的开发权国有化改革，两者都形成了公私混合的土地权利制度，作为英国开发权国有化的配套法规，用途分类规则（Use Classes Order，简称UCO）通过法律概念规则化对现状土地使用权作出界定，这对当下同样面临权利界定问题的我国有启示和参考意义。

02 UCO的建立：“开发”的法律概念的规则化及现状使用权利的定义

2.1 背景：1947年规划法下开发权的国有化

UCO是作为1947年英国开发权国有化改革的配套法规，以及为了实现“开发”等法律概念的规则化而建立起来的。《城乡规划法1947》（Town and Country Planning Act 1947）出台后所有业主只拥有现状（即1947年之前的）土地使用权和使用价值，这本质上代表着开发权及其相应价值的国有化。开发权国有化指向了关于权利的一对关键问题：哪些权利是被拿走的开发权，哪些权利是留给私人的现状使用权。

问题关键在于厘清开发权与现状使用权之间的关系。开发本质上可以理解为一种变化，如果将各种物质状态和用途视作若干实体，那么开发则是实体之间的箭头，是一种状态到另一种状态的跃迁。开发权即实现变化的权利，而现状使用的权利则是维持在现状范围内（现状内的子状态之间）变化腾挪的权利。两者存在一些此消彼长的关系（图1）。1947年规划法及其包括UCO在内的附属法令所要回答的，就是各“现状使用”的范围大小，以及被排除在它们之外的“开发”的范围。

▲ 图1 | 开发与现状使用之间的关系及权利范畴

2.2 UCO的实质：界定“用途的实质性转变”及公私权利边界的法律工具

规划法中定义开发的一大类型是“任何建筑或土地的用途的任何实质性转变”。为界定“用途的实质性转变”，1948年第一部UCO作为配套法规出台，规定了22类用途，同属一个类别内的用途间的改变不涉及开发。在UCO的规定下，以一处小吃店为例，“小吃店”是现状的活动的描述，“商店”才是其私人的现状使用权，小吃店在商店范畴内的用途转变属于私人权利，转变为商店范畴外的用途则属于被收走的开发权。UCO的历史使命就是通过定义开发和现状使用界定开发权和现状使用权，它在“活动”与“权利”之间建立了一套规则。1950年修订的UCO将分类数量从22个减少到18个（表1）。

▲ 表1 | 1950年UCO用途分类节选

资料来源：根据The Town and Country Planning (Use Classes) Order (1950) 翻译绘制。

2.3 UCO的分类逻辑：基于权利角度的分类

进一步分析UCO分类与基于活动差异性的用地分类工具在分类逻辑上的本质区别，以理解UCO基于权利视角进行分类的机制。以往用地分类工具的一大机制是基于活动差异性分离不同用途，以防止用途间的互相侵扰，然而从目的和根本逻辑上而言，UCO是异于用地分类的，其首要目的是简化开发控制程序。UCO的本质任务只是作为开发控制的第一步——决定什么转变属于开发，从而决定哪些行为需要接受审批，开发控制的第二步才是由开发审批环节判断开发可能带来的影响是否应被允许。在决定用途类如何划分的时候，活动差异性是一个基准和参考，但并非决定性因素，关键在于活动的潜在外部性。UCO将潜在外部性相近的活动打包为一个用途类，保证一类用途类内的转变不会产生外部性的变化并确保所有可能带来外部性变化的用途转变（无论其最终是否真的带来影响）接受审批。UCO在开发控制中的作用相当于是依据活动外部性对用途进行“预处理”“预分类”，由此达到简化开发控制程序的效果。

归结下来，按权利进行分类，而非依据活动差异性进行分类，是UCO与用地分类工具的本质区别。比较UCO和用地分类，两者实质上都应该是一套土地使用权利的法律规则，用地分类作为写在详细规划中的一套法律表达，不可避免地会涉及到使用权的解释，然而它并未触及这一层面，未能配合制度建设和现实的需求，而只是停留在规划编制技术标准的角色上，在规划这一特定时间段中表达规划意图，约束土地的开发建设行为；UCO是作用于开发控制之前的一个法律规则，它对权利这一最基础的规则作出规定，在常态化使用管理中发挥作用，约束的是包括开发建设和土地利用在内的广义的土地使用行为，是一个更基础的权利界定工具（表2）。

▲ 表2 | 我国用地分类工具与UCO用途分类工具的比较

2.4 公共与私人的权利关系：三种行为和两条权利界限

除了UCO这一法定的用途分类规则界定了现状使用权和开发权之外，还存在相关的法定开发规则，如一般开发规则（General Permitted Development Order，简称GPDO）。规划法及UCO、GPDO等法令共同定义了三类行为，并由此界定了国家与私人之间的权利框架和权利边界：不属于开发的行为、属于开发但无需申请审批的行为、属于开发且需要申请的行为。

这些行为和权利是在开发控制过程中一步步划分出的。开发控制中第一步是借助规划法和UCO从土地使用行为中划分出不属于开发的行为，它包含规划法中规定的不属于开发的物质建设行为，以及UCO之下同一用途类内部的用途转变，对应的是属于私人的现状使用权，同时也划分出开发权与私人现状土地使用权的界限。第二步是借助GPDO从开发行为中划分出无需申请审批的开发，为提高管理效率，GPDO豁免了部分开发的审批，豁免的开发中有一类是关于跨用途类的用途变更，在这里，国家将开发权经GPDO事先授予了私人，由此划分出了国家实际管制的开发权以及国家提前授予私人的开发权之间的界限。排除前两类行为之后剩余的即为需要申请许可的开发，对应国有且由国家实际管控的开发权，第三步即是由开发审批阶段判断是否批准这些开发（图2）。

▲ 图2 | 开发控制流程中各阶段的作用、遵循的法令、划分的行为

03 UCO的历史演变：扩大私人使用权利和放松开发管制的过程

UCO从1948年建立至今接受定期的审查和修订调整，它是一个寻求适应社会变化的动态化管制工具。UCO和GPDO中用途变更的豁免规则的演变反映了私人土地使用权利和私人被授予的开发权扩大的趋势。

3.1 扩大私人使用权利：UCO的分类调整

1948年至今，UCO的分类数量逐渐从22类简化至10类，两次主要的修订是新自由主义改革背景下的1987年版本和新冠疫情背景下的2020年版本。UCO的演变显示出，一类用途即为一个现状使用的权利束，当所分的用途类别越多，则普遍而言私人所拥有的使用权利越窄，管理越严格繁琐；当特定用途类中所包含的用途越多，则该类别下使用权利越宽。1948年至今UCO的变化呈现出类别数量减少、权利束合并扩大的趋势（图3）。

▲ 图3 | 1948—2020年UCO用途分类主要演变

3.2 放松管制：GPDO中允许的用途变更条目的演变

UCO用途类数量的减少并未导致GPDO中涉及用途变更的条目的减少，其条目数反而逐渐增加。GPDO中允许的用途变更情况或条目越多，则表示政府下放的开发权越多，放松管制的程度越大。以GPDO允许的用途变更条目数与所有跨用途类的用途变更类情况数的比值，可大致反映用途变更方面的放松管制程度。表3可见放松管制的程度是逐渐增长的，私人被授予的开发权在逐渐扩大。

▲ 表3 | GPDO中允许的用途变更条目数和政府放松管制程度演变

04 结论与启示

4.1 UCO的实质总结

从UCO的建立和演变总结出这一用途分类工具的实质：

UCO是贯穿开发到使用管理全过程、界定开发权和私人土地使用权的工具。

UCO通过法律概念的规则化界定了权利，权利不止是由抽象的概念去解释，而且是由具体的法律规则去构成和诠释的。

UCO通过对用途分类的调整以调节公共和私人的权利关系和适应社会变化。

4.2 用地分类工具及用途管制的现实问题

英国1947年的开发权国有化改革是建立在大范围的建成环境和既有的私人土地使用的情况下，我国20世纪80年代至今的土地使用出让制度则是建立在土地公有制的基础上和城市化的初期，当时更着重使用权出让程序的建立以及规划和城市建设的顺利实施，并未面临土地广泛地被私人使用带来的规划阻力，以及私人土地使用既有利益冲突等问题。在这一背景下，用地分类为规划编制而设立，从规划意图表达和蓝图实施的角度出发，基于用途的差异性进行分类以分离不同用途。它约束开发建设行为，而未约束建成后的使用行为；控制规划最终的物质形态和功能，而不界定建成后常态化使用中的用途和权利；作为对用地进行描述和规划实施的工具，仅针对规划建设实施过程的管理，而非作为权利界定工具覆盖从现状到未来使用全过程的使用管理。它本质是一个技术工具而非法治工具。

用地分类于城市化初期在建设落实方面无疑是直观高效的。而目前在大规模建设完成的后期，用地分类已经完成了它的大部分历史使命，当下进入到城市更新和存量发展时期，在高度建成的环境中物质空间格局相对稳定，宏观的外部干预很难再对其作出根本性的变动，加上功能性衰退等问题，很难继续以政府主导开发的方式作为激发城乡活力的主要推力，而需要调动自发性的社会活力。从城市持续运作的角度设立的常态化的用途分类工具，有助于明确私人的现状土地使用权利和土地使用的价值，对分类合理的设置可以引导城市更新向有活力的用途转变发展，这无疑是对现有用途管制系统的有益补充。

4.3 建议

从英国UCO的建立和演变的经验启示中，结合我国用途管制的现实问题，对用途管制的制度建设和优化提出以下几个建议：（1）用途管制应从建设管理转向使用权利界定，设立常态化土地使用权利界定的用途分类工具。（2）将土地使用权规则化，以一套完备的规则去界定和解释土地使用权利。（3）用途分类的规则可以根据社会需求的变化而成长，在必要的时刻适当地激发社会活力。参考我国当前的社会进程和社会需要，目前面临后工业时代下产业转型、城市更新、人口老龄化等的挑战，可更多地参考1987年和2020年的两次UCO改革，有指向性地制定用途类，如对拟扶持的新兴产业、商业、社区（养老）设施，可以制定或整合进更宽松的分类，从而有选择地激发特定用途活力。