习近平总书记指出，现代化的本质是人的现代化。即将召开的党的二十届三中全会将研究进一步全面深化改革。这次全会的改革谋划所针对的时期，是我国进入高收入国家行列并基本实现现代化的攻坚时期。在此关键时期，应对标基本实现现代化的目标，针对目前存在的突出问题，着力推动人的全面发展和人的现代化。人总是分布在不同的区域和城乡空间上，空间意义上的发展归根到底要以促进人的全面发展为依归。所以，新一轮全面深化改革关于区域城乡空间发展体制方面的谋划，要围绕促进人的全面发展和人的现代化这个目标展开。

空间发展要服务于人的全面发展

发展的主体和对象都是人。本世纪初，党的十六大首次提出“促进人的全面发展”。之后历次党代会也都鲜明地提出要促进或推动“人的全面发展”。人总是在不同的区域和城乡空间上从事经济社会活动。空间发展本身是发展的题中之义，许多发展政策要以区域和城乡的空间为载体、为中间对象。但空间发展归根结底要以人的全面发展为依归，区域协调发展根本目的是促进各区域人的均衡发展；高质量城镇化、城乡融合发展和乡村振兴的根本目的也是促进城镇人口和乡村人口均衡发展。用形象的比喻来说，发展的题中之义虽包含“营盘”的发展，但根本目的是促进“兵”的发展。

人通过在空间的流动和集聚实现发展

人总是分布在不同的空间上。从人与空间的关系角度看，人的全面发展的根本机制是在“人往高处走”的驱动下面对公平的机会展开竞争，进而实现人和其他要素在空间的优化配置。也就是说，人要在不同空间之间流动、在特定空间集聚的过程中实现自身发展。在人的全面发展过程中，城乡区域意义上的空间发展格局也会发生相应变化。

在农业社会里，只要有基本农作条件就可以承载一定数量的人口。当然，农作条件相对优越的集中连片地区承载的人口多，交通枢纽地区会形成城镇。但总的来说，人几乎不用在空间上大幅度流动就可以实现各地人的均衡发展。

在工业社会里，城乡间、区域间承载非农产业的条件有很大差异。非农产业主要集聚在相对平坦、便于建设公路铁路等交通设施或大江大河沿岸或入海三角洲等地区。这些地区创业就业机会多、市场容量大、公共服务成本更低、公共服务种类和质量更高，人与人的信息和知识交流频率更高，从而生产率和收入水平更高。人会竞相流入这些地区寻找发展机会。当然，这些地区的生活成本会随着人口流入而提高，人口流入会在一定水平上稳定下来。

可见，为了促进“兵”的发展，要允许并促进“兵”在“营盘”之间流动并融入条件相对适合的“营盘”。倘若把“兵”固定在特定的“营盘”上，“兵”和“营盘”或许都发展不好。

对照我国目前的情况可以发现，现阶段制约人的全面发展的突出问题是人口在空间上的集聚度不够。从2020年第七次人口普查数据看，我国跨省流动和省内流动人口规模高达3.7亿。也就是说，目前1/4的国民处于人户分离状态，在融入长期就业地方面仍面临诸多体制和政策限制，他们的家人更难以融入。通过深化改革彻底扭转这种局面，既是促进人的全面发展和人的现代化的内在要求，也将为现代化注入强大动力。

围绕促进人在空间上流动和集聚深化城乡区域空间发展体制改革

新一轮改革谋划，至少要在三个方面着力。首先，要为人在空间上流动和在适宜地区集聚提供制度保障。让人民群众享有基于自身人力资本在不同城乡区域间灵活择业、灵活选择常住地的平等机会。进一步放宽城市落户条件，将户口与公共服务享受资格相剥离，户口只承担居住信息登记功能。实现社会保障体系全国统筹，将包括公共住房在内的基本公共服务覆盖面扩大到全部城镇常住人口。

其次，促进城乡区域间要素自由流动。实施全国统一的市场准入负面清单制度，消除歧视性、隐蔽性的区域市场准入限制。深化土地制度改革，真正做到同地同权同价，为提高土地利用效率、提高农民财富保有水平，提升农村人口发展机会，提供切实制度保障。形成鼓励城镇接纳外来人口的财政收入来源结构。转移支付等向大中城市集中，并和常住人口规模挂钩，扭转人口流出城镇因盲目决策造成的住房空置和土地浪费。深入实施公平竞争审查制度，消除区域市场壁垒，打破行政性垄断，清理和废除妨碍统一市场和公平竞争的各种规定和做法，进一步优化营商环境，激发市场活力。

再次，一体化推进高质量城镇化和区域协调发展。也就是说，以高质量城镇化为重点，以一带二，同时取得缩小城乡差距和区域差距的效果。以省份为单位衡量的发展差距，要小于以城市为单位衡量的发展差距。如2022年浙江居民可支配收入是甘肃的2.6倍。深入分析该总体差距的原因，浙江城镇居民可支配收入则仅是甘肃城镇居民的1.9倍，但浙江农村居民可支配收入则高达后者的3.1倍。从中可见导致两省居民收入差距的两大主要因素，一是农村居民收入差距大，二是城镇化水平有差距。倘若甘肃城镇化水平达到浙江那么高，那么，两个省份之间的差距虽不能彻底消除，但在很大程度上就决定于两省城镇居民收入差距。而两省城镇居民间收入差距，也在很大程度上可以由城镇人口集中在大中城市的比例高低加以解释。

因此，未来各省人口向大中城市集聚和城市化水平提高，也将带动省际间差距缩小。为此，要合理规划符合现代化基本规律的国土开发格局并相应配置公共服务资源。壮大京津冀、长三角、珠三角、西南沿海地区等大江大河三角洲的城市群，以及中西部地区的长江中游、成渝、关中平原等城市群。在其他条件相对适合的中西部地区适当发展点状的中心城市并带动周边城镇发展，形成点状分布的、有相当单体规模的都市圈，集聚人口并促进其发展。

（刘培林系清华大学中国经济思想与实践研究院研究员，浙江大学区域协调发展研究中心首席专家、共享与发展研究院副院长；薛天航系浙江大学区域协调发展研究中心副研究员；张旭亮系浙江大学区域协调发展研究中心研究员）