导读

2024年7月14日至7月15日，北京市城市规划设计研究院以“良法善施，惟实惟用”为主题，成功举办了2024年业务交流大会暨规划实施创新研讨会。本文为中国城市规划学会常务理事，北京市规划和自然资源委员会党组成员、总规划师，北京市城市规划设计研究院党委副书记、院长石晓冬在大会上以《良法善施，惟实惟用——全面推进首都规划实施》为题做的精彩报告。

石晓冬

中国城市规划学会常务理事

北京市规划和自然资源委员会党组成员、总规划师

北京市城市规划设计研究院党委副书记、院长

规划师是天然的社会主义者，承担着重要的社会历史责任，其职责使命始终适应时代的现实要求。当高质量发展到了由量到质的攻关阶段，土地、劳动力、资本、技术、数据等要素市场深刻改革，规划处在打破既有边界适应变革的关键期，要再审视规划的作用、规划师的能力、规划院的方向。

图1 再审视规划、规划师、规划院

1 规划的作用：良法也善施

规划初心，始终追求“良法”，追求城市的价值。回看现代城市规划，1898年，霍华德应对城市过度拥挤和环境恶化，构想设有开放空间、公园、林荫大道的田园城市空间蓝图；1933年，《雅典宪章》要缓解和改善工业化发展带来的各种问题，提出规划核心是要组织好居住、工作、游憩与交通四大功能；规划积极回应时代主要关切，以空间功能组织的良法，维护社会公平与正义。

规划初心绝非仅仅局限于“良法”，也注重“善施”，甚至更为重视实施的政策设计、经济价值，调节土地资源分配，推动理想真正落地。《明日的田园城市》全书共13章，大量章节详细论证了田园城市的财政运行可行性，包括收入来源、支出细目和收支财务平衡，核算了规划实施的大账，将田园城市规划为一个可实际收支平衡的经济体。维护公平与正义的同时也应创造经济价值。

图2 田园城市财政运行可行性

时代在演进，自1978年党的十一届三中全会40来年以来，GDP按不变价格计算增长了46倍，地方政府依托土地信用与土地资本化，解决了城市化资本短缺的问题，推动了快速工业化和城镇化（城镇化率从17.9%提升到66.2%），城市积累了庞大的发展体量。2013年党的十八届三中全会提出全面深化改革，党的二十届三中全会对进一步全面深化改革做出系统部署，“处理好经济和社会、政府和市场、效率和公平、活力和秩序、发展和安全等重大关系”。在这一重大转变下，规划叙事逻辑发生重大变化，从谋划量的积累时代，螺旋上升为谋划质的有效提升中实现量的合理增长的时代，支持保障新质生产力发展。

时代变革下，党中央对规划工作全新赋权，“两统一”职责，不仅对山水林田湖草沙所有自然资源统一管理，而且更为重要的是赋予统一行使全民所有自然资源资产所有者职责，规划从资源管理转向资源、资产管理并重。今年2月中央深改委审议通过了《关于改革土地管理制度增强对优势地区高质量发展保障能力的意见》，明确定位了高质量发展中土地要素的“资源保障”属性，要求细化土地管理政策单元，强调土地要素“精准配置”的重要性以及土地要素“效率提升”的紧迫性。

北京在全国率先探索城市发展方式转型，从经济发展动能来看，紧约束下持续做大做强高精尖产业，经济结构持续调整，信息技术、科学研究、金融业和技术服务业、商务服务业在GDP总量中的占比从28%提升至52%。

图3 首都经济发展三个阶段

从土地对经济发展支持作用来看，土地供应对GDP的直接影响已经回落至10%，相当于土地市场初期1998年的水平，土地出让金对首都财政收入的贡献逐步降低，地均GDP、地均一般公共预算收入20年间提升2倍左右，土地已更多作为资源属性保障首都经济社会发展。

从规划来看，首都规划体系的“四梁八柱”基本确立，“三级三类”国土空间规划体系已稳定，当前工作的关键是谋划建设好规划实施体系，更好行使资源资产所有者职责，促进资源资产高效配置和保值增值，将蓝图变现实，支持首都经济高质量发展。

2 规划师转型：惟实，认识真实的运转

规划实施，与经济相关。党中央经济工作会议围绕产业、房地产、消费、三农、城乡融合等领域部署重点工作，都与规划相关。因此，规划师需要主动提升经济工作意识与经济工作能力，去认识真实世界的经济运转规律与实际需求，自觉将规划工作与经济工作结合起来，才能做好规划实施工作。

2023年北京市规划和自然资源委员会成立经济专班，主动把握城市总体规划实施不同阶段经济社会发展规律，主动与外部经济发展工作串联互动，树立全系统资源利用的经济思维。

经济思维最核心的是“供给与需求、成本与收益”，这要求规划师统筹资源配置时，要有经济的识别能力、洞察能力，能知道“谁来干，干多少”，以及经济的量化能力、经营能力，能测算“好不好，行不行”。

（1）谁来干，资源“供给”方是谁

在存量、流量经济下，供给端的特点是政府主导、存量盘活并存，规划师需要全面认识规划实施的不同主体，提升资源的识别能力 。

政府主导供给，规划实施目标与类型不同，牵头主体不同，如土地一级开发、棚户区改造、工业用地前期开发、城中村改造、市政交通基础设施建设，涉及不同的牵头责任部门，规划师需要厘清不同主体的组织逻辑和实施方式。

存量主体盘活，公权视角下，政府需要加快盘活的土地闲置、房屋空置、利用低效等存量资源；私权视角下，产权主体对于用途调整、功能混合、到期续期等发展诉求。

规划师要掌握的不仅是一张规划蓝图，更是一张蓝图实施的各类潜力主体分布图，这是规划支持经济发展，开展资源配置的基础能力。

（2）干多少，要看资源“需求”方实际情况

规划师要有时间概念，感受经济脉动。发改部门5年、年度经济社会发展规划与投资计划；财政部门3年中期财政规划，支持重大改革、重要政策和重大项目；规划部门的5年近期规划，以及3年-年度土地储备、供应等计划；规划资源配置要主动与发展规划、财政规划协同，需要规划师具有洞察当下真实需求的能力。

图4 空间规划与发展规划、财政规划协同

每年实施规划的实际能力有多大？在北京16410平方公里的土地上，每年可以供应多少土地、更新多大空间、整理多少资源、复垦多少耕地、新造多少林地、修复多少生态空间。

每年各类经济投资需求有多少，需不需要优化？“地”的整理投放结构，要引导匹配“钱、人、产”等经济要素的投资投放结构，匹配常住人口与住房需求、土地市场、居住用地供给与房地产投资的关系，匹配就业人口与产业结构、财源建设、产业园区培育的关系，建立空间规划、财政计划与投融资规划的系统联动，动态优化年度供地结构，精准支撑年度各项投资。

（3）好不好，资源利用综合“效益”目标如何界定

土地资源具有稀缺性，如何发挥更大的综合价值，要求规划师具有对综合效益“多维度”的量化评估能力。世界银行在项目可行性评估中，关注实施的财务可行性，也更关注实施的经济、环境、社会的综合效益；当前对各类上市企业评价，要求还披露ESG报告，除了公布财务表现外，要逐步公布环境保护、社会责任和公司治理方面的表现。

图5 世界银行和ESG综合效益评估

因此，规划师不仅仅要追求经济价值，而是要追求经济价值、社会价值、生态价值综合平衡，具有实现价值最大化的能力。规划师需要重新认识产业、居住、设施、道路、绿地等用地功能，不同用地功能重点追求哪种资产价值，相应资产价值保值增值的考核评价目标又是什么。

（4）行不行，资源实施“成本”在财务上是否可行

规划师需要具备“全使用”周期理念下的财务经营能力，评估规划实施方案在财务上是否持续可行，不仅指实施规划征地、拆迁、建设等方面的成本，也包括项目投产后的运营成本与收益。

从政府财政看，需全面认识政府投资主导的各类公共设施的实施以及维护成本，把握基础设施建设、经营、管理的全局观念，维系支撑城市长远发展的持续运营。

从企业运营看，规划师需要精准认识市场投资主导的各类项目运作规律，在产业招商、产业落地、产业运营、产业布局方面做更多的思考，通过合理的土地定价与政策支撑，提高项目开发长周期的回报率，为城市培育健康的税源。

更早进入“存量时代”的欧美国家，适应社会发展要求，城市规划领域向更加综合和跨学科方向转变，规划专业毕业后的就业方向不仅局限于传统规划设计，已拓展到经济管理、社会服务、数字技术等行业。社会发展需求，越来越强调规划师解决真实场景的能力，具备经济思维能力的规划师数量在提升，传统规划设计与经济管理占比超过六成。规划师必须“惟实”，掌握“供给与需求、成本与收益”核心经济思维，能考虑城市长远发展的持续运营，能提升规划实施的综合效益，能为项目实施提供运营方案。

图6 2014-2021年美国城市规划专业毕业生就业行业情况

3 规划院发展：惟用，谋划实施型规划

“惟实”推动“惟用”，我们要顺应时代要求，乘势而为，全面推进首都规划实施。从资源管理，空间规划编制回答了长远发展“哪里可用、用于什么”，从资产管理，结合地方实际和实施需要，还需回答“先用哪些、谁来使用、怎么高效利用、怎么持续运营”等问题。“三级三类”规划体系下，现有“总体专项、详细规划、项目方案、数智城市”不同层面的规划编制业务，叠加资产管理经济思维，将产生化学反应，不同层面规划编制都有必要、有需要推进实施型规划编制。

图7 空间规划与资产管理思维叠加

（1）总体专项层面，基于供需经济思维，解决“先用哪些”

谋划编制总体层面各类自然资源实施计划，包括供地计划、储备计划、减量计划、违建治理计划、耕地占补计划、绿化造林计划等，以及各类计划联动，对总体规划实施形成整体谋划、压茬推进与效用增值。

在建设空间，我们以土地供应计划推进总规功能结构优化、圈层重组、重点功能区发展等战略目标实施，比如职住供地比超过1：2，60%供地量落在承接发展的一副多点地区，近80%工业与研发供地量落在重点功能区。

在非建设空间，我们以减量计划、拆违计划推动总规生态空间格局实施，耕地保护空间、生态保护红线、河道与蓄滞洪区、第二道绿化隔离地区等重点生态空间治理力度，大于其他生态空间。

各类资源配置计划与固定资产投资计划安排密切相关，我们在通州探索规划谋划发改部门重大投资项目，从“区域—副中心—乡镇地区”3个空间圈层谋划“千余项工程”，涉及产业发展、住房、基础设施、公共服务等各类投资项目。我们也在谋划规划实施储备库建设，如重大交通市政基础设施规划储备库，涵盖10个专业数百项工程，实现规划—入库—研究—出库—实施全过程动态管理。

（2）详细规划层面，基于成本收益经济思维，解决“谁来使用、怎么高效利用”

谋划街区控规、乡镇域规划实施的资产配置方案，综合考虑规划范围内权利状况、征收收储、存量主体、实施需求等因素，划定近期五年资产配置单元，提出单元内资产实施的规模用途、布局时序、征拆盘活、权利设置等配置方案。

对于配置方案实施可行性，打破我们现行政府收储主导下的蓝图静态式平衡算账，与估价等专业机构合作，谋划“模式多主体、实施有期限、利用重效益”的综合动态资金平衡算账模式，既要算通过土地收储、存量盘活，实现土地供应的“当前账”，也要算土地供应后利用过程中，市场主体运营效益与政府综合效益的“长远账”。

新的经济平衡算账模式，我们需要多方合作，开展业务建设，包括常态化监测征拆成本、市场可支付能力、市场收益预期、政府综合效益产出，对土地成本、土地定价、供给模式等关键调节政策研判与情景模拟。

（3）项目方案层面，基于效益运营经济思维，解决“怎么持续运营”

项目实施在由单要素配置向整体配置转变，不仅要核算容积率、建筑高度等规划指标，还应谋划资源的供应方式，促进实现以产业功能带动职住平衡、以高价值资源激活带动区域潜力、以优质配套带动高质量发展。

存量项目规划实施方案研判，需要谋划存量利用绩效综合评估。对现状规划不符用地，我们开展了自然资源资产清查潜力评价，评估证载规划发展权实际利用的产出与创新情况，尊重利用绩效。在开展的全市深化巩固违法建设治理新三年行动计划，正在评估一批“有质量、有效益、有就业、有前景”存量无证项目，研究完善手续的治理措施。

（4）数智赋能层面，基于资源资产管理并重要求，解决“怎么高效决策”

以业务需求为牵引，谋划数智资产平台建设，对国土空间规划实施的资产经济、社会与生态价值效果进行全链条、全方位、实时在线监测和智能评估。

规划体系叠加经济思维后，助推规划实施，衍生出计划宏观调控、投资项目谋划、单元资产配置方案、综合资金平衡测算、资源供应方式、资产绩效评估、数智资产平台等新业务、新赛道，这是业务发展的蓝海，也是当前经济社会发展的真实需求。新业务的开辟需要我们加强自身能力建设，主动扩大朋友圈，与各专业机构多方合作，发挥各自优势，在机遇中携手共进。

图8 新业务、新赛道与新朋友

4 结  语

规划作用对象是空间及其土地，这也是民生之本、发展之基、生态之依，是国家基础性制度。规划保有家国情怀，始终胸怀“国之大者”，也是“行之实者”，始终把握社会主要矛盾变化，响应时代现实需求，调整土地配置关系，改革相关政策制度，适应支持各个历史阶段的经济社会发展要求。时代在变革，围绕土地要素支持高质量发展“资源保障、精准配置、效率提升”的核心使命，规划积极拥抱变化，增强经济思维、数据思维，全面谋划规划实施，重塑规划行业价值。