都市圈规划的再定位与作用辨析

作者|

张立，同济大学建筑与城市规划学院副教授

高润艺，同济大学城市规划系博士生

长期以来，我国对都市圈的范围划定、规划编制等方面有着诸多讨论，也展开了诸多实践。自二十大报告进一步指出“以城市群、都市圈为依托构建大中小城市协调发展格局”以来，学界研究与规划实践进一步深化。然而，多数研究仍停留在都市圈概念讨论与范围划定层面，缺乏对都市圈规划内涵、定位、作用和编制逻辑的系统阐释。本文将在辨析都市圈主要规划实践类型的基础上，分析当前困境，并结合国际经验提出未来都市圈规划的定位、体系与功能。

1 都市圈规划的主要类型

在当下都市圈规划的编制实践中，发展规划起步较早且进展快，而国土空间规划刚刚零星启动，专项规划仍基本处于空白阶段。

1.1 都市圈发展规划

2018年中共中央国务院发布《关于统一规划体系更好发挥国家发展规划战略导向作用意见》（以下简称《意见》）明确了发展规划的意涵，衍伸到都市圈发展规划，即主要是阐明都市圈发展的总体方向、明确协同重点，是都市圈的协同行动纲领。自2000年至今，多地编制了都市圈发展规划，部分已获得了国家发展改革委的函复，其总体内容涵盖发展定位、空间格局、协同重点及保障机制，呈现出综合性与宏观性特征。

1.2 都市圈国土空间规划

国土空间规划的核心是空间资源配置和开发利用管控，2024年4月实施的《都市圈国土空间规划编制规程》（下简称《规程》）明确了都市圈国土空间规划编制的总则、要点与保障机制。但目前，国内关于都市圈的空间规划实践数量还较少，只有《成都都市圈国土空间规划》经四川省人民政府批准实施，《郑州都市圈国土空间规划》已经完成公众意见征询，其余如上海、长春、济南、长春等都市圈国土空间规划仍在编制。相比发展规划，都市圈国土空间规划更注重与“五级”总体规划的衔接，但现有成果多受总体规划约束，尚未有效发挥跨区域统筹的作用。

1.3 都市圈专项规划与都市圈国土空间相关专项规划

专项规划与国土空间相关专项规划的概念在规划实践与学术讨论中多有混淆，但结合文件精神，两者之间的差异性较为明显，国土空间相关专项规划是从属于专项规划的子系统，特指涉及到空间利用的专项规划。《规程》中已明确指出“都市圈国土空间规划属于国土空间规划体系中跨行政区域的国土空间专项规划”。然而，都市圈层面还涵盖公共服务、交通、水利、生态等多领域，尚有其他专项规划的编制需求，不只局限在国土空间开发保护领域之内，单独编制都市圈范畴的专项规划仍然是必要的。目前，都市圈的专项规划编制工作仍处于起步阶段。

2 都市圈规划的现实困境

2.1 都市圈各类、各层次规划的衔接关系不清

目前主流的都市圈规划为都市圈发展规划与都市圈国土空间规划。2018年发布的《意见》）中要求“建立以国家发展规划为统领，以空间规划为基础，以专项规划、区域规划为支撑……的国家规划体系”。下沉至都市圈尺度，则都市圈发展规划应具备战略性、统领性，并引导国土空间规划及专项规划。但现实中专项规划缺位严重，且发展规划周期较短（5年），难以引领周期更长（15年）的国土空间规划。此外，都市圈规划类别内部的纵向传导关系亦有问题，都市圈跨行政边界的特性使其在规划传导上受限。尤其是在国土空间规划层面，由于国家已经全面完成县以上的总体规划批复，后启动的都市圈国土空间规划难以发挥指导作用。

2.2 都市圈发展规划与国土空间规划的内容边界模糊

我国都市圈的尺度范围远超传统的“通勤圈”概念，是承载着新发展理念和构建新发展格局、实现城乡融合和区域协调的地域结构。因此，都市圈建设中，空间问题与发展问题是紧密相连的，然而，目前都市圈发展规划与国土空间规划均从单一视角出发，各行其是，存在着规划范围模糊、内容交叉、规划要点不明确、规划深度不够等问题。

2.3 都市圈多主体平行协同，规划实施困难

都市圈的跨区域特性决定其规划编制需多主体协同，但各地往往以自身利益为导向。在我国中央集权的治理框架下，缺乏高位协调机制，同级政府主体间往往博弈频发、共识难凝，导致政策协同不足，制约规划落地。

3 都市圈规划的再定位与作用再思考

3.1 国际实践的启示

全球发达都市圈均在区域规划方面积累了丰富经验，其一，普遍将区域性规划视为“地区共同规划”，强调政府和社会的多元参与。其二，为确保都市圈规划的落地实施，形成了充分的规划实施机制与立法保障。此外，许多国家为都市圈的发展也形成了专门的区域发展宏观调控与管理机构。其三，都市圈规划通过各种组织机制落实到了空间层面，是战略规划与行动规划的统一。

3.2 国家规划体系中的区域规划

2024年7月召开的党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》延续了《意见》所确定的国家规划体系，要求“发挥国家发展规划战略导向作用，强化国土空间规划基础作用，增强专项规划和区域规划实施支撑作用”。在全面深化改革，国家治理现代化的背景下，国家规划体系趋于稳定，四类规划是以发展规划为统领的近似平行关系。然而，长期以来，在规划的编制实践中，往往更加重视以部门和行业为主的专业规划，如发展规划、国土空间规划等，区域规划因缺乏对应事权部门而地位相对薄弱。

3.3 都市圈规划的再定位

都市圈规划的定位应当突破传统行政单元和单一规划类型的桎梏，从更宏观的国家规划体系出发去重新认识。都市圈规划应是整合了发展规划、国土空间规划与专项规划的综合性区域规划，是解决跨行政边界、跨部门问题的指导性规划，也应是法定性规划。都市圈规划的编制可依托相关部委、各省市或部门的紧密合作，从体制上减少摩擦。在审批层面，建议采用上级人民政府审批的制度，确保规划决策的科学性、权威性和可实施性。

3.4 都市圈规划的作用再辨析

3.4.1 落实国家空间战略，促进区域协调发展

十四五以来，都市圈已成为国家进一步推进新型城镇化、支撑双循环发展格局和落实国家发展战略的重要载体。未来都市圈规划亟需强化其作为高层级战略性指导文件的主体功能，通过高层级的区域规划引领和协调，指导并激励各级政府及相关部门协同推进都市圈高质量建设发展，确保从规划构想到实际落地的每一个环节都能得到有效执行和监督。

3.4.2 厘清各类规划间关系，完善国家规划体系

回归到国家规划体系的整体逻辑，在都市圈层面，理想的路径应当是国家发展规划先行，明确拟建设发展的全国性都市圈体系蓝图，再以全国国土空间规划纲要为基础，以全国性专项规划为支撑，然后由都市圈规划、城市群规划、流域规划等区域规划作为直接抓手，确保国家空间战略在区域层面的有效实施。因此，从国家规划体系建构视角对都市圈规划进行重新定位与整合，不仅是简化规划流程、减少行政障碍的必然要求，更是构建闭合、高效的国家规划体系行政逻辑的关键一环。

3.4.3 促进跨界协同，实现各级各类规划的动态维护

目前，我国各级行政单元的规划体制已全面构建，各层级间传导关系也较为明确。在此体制下，若贸然增设都市圈层级，将加剧规划体系内部的衔接成本，带来明显的传导悖论。因此，本文所探讨的都市圈规划，并非全面覆盖的宏观蓝图，而是聚焦跨区域协同问题的指导性规划。这不仅弥补了现有规划的不足，还可将都市圈规划作为其内部各级规划绩效评估与动态调整的重要依据，促进规划体系整体协调与可持续运行。