孙娟：赋能市场主体，畅通要素流动——《城市更新“十五五”规划》政策体系解读

导读

国务院日前印发《城市更新“十五五”规划》（以下简称《规划》），这是城市更新领域第一部国家级专项规划，明确了“十五五”时期城市更新工作的目标指标、重点任务、重大工程和政策举措。这些部署将如何重塑我们的城市面貌，又会给百姓生活带来哪些可感可及的改变？中国城市规划学会特别推出【城市更新“十五五”规划大家谈】系列专家解读活动，邀请多位专家学者围绕《规划》的重点任务与关键举措进行深度剖析与交流探讨。本次活动亦是中国城市规划学会“城市规划70年”的系列活动之一。

作  者 | 孙娟，中国城市规划学会青年工作委员会主任委员，中国城市规划设计研究院副院长、上海分院院长

国务院印发的《城市更新“十五五”规划》是国家层面对城市更新的顶层设计与总体部署，规划提出的“建立城市更新政策体系”，明确提出健全城市更新实施机制、构建可持续的城市建设运营投融资体系、更大力度支持盘活存量土地、建立房屋全生命周期安全管理制度、构建多主体协同参与机制、健全法律法规标准体系、强化科技人才支撑作用等七方面政策举措。立足我国城市发展进入存量提质新阶段的现实，这七方面政策直指当前城市更新实践中普遍存在的制度性瓶颈，标志着我国城市更新正式从项目化推进、政策性试点，转向制度化保障、体系化支撑、长效化运行的新时期。结合全国城市更新一线实践痛点，从制度创新如何重塑市场主体参与逻辑，提出以下几点思考：

财务逻辑：构建多元支撑体系，增强市场主体参与积极性

资金与财税政策是市场主体参与城市更新的“稳定器”。当前实践普遍面临财政补贴覆盖面窄、精准性不足，金融工具与更新模式适配性不强，“中资产”等轻量更新模式融资难，国有资产划转存在税费倒挂等问题，导致市场主体“不愿投、不敢投、没钱投”的现象较为突出。

“十五五”规划构建财政引领、金融助力、税收减负、社会参与的多元资金保障体系，直击投融资堵点。未来各城市将扩大普惠性财政激励，对公共空间提升、公益化改造、风貌保护等准公益行为给予精准支持，放大财政资金杠杆效应；创新适配城市更新的金融产品，支持REITs、CMBS等工具拓展应用，完善使用权融资、信用贷款等机制，破解产权瑕疵项目融资难题；优化国有资产划转税费政策，将行政性资源重组与市场化交易区分对待，扭转税费倒挂现象；建立多渠道资金筹措机制，形成可持续、可平衡、可复制的更新投融资模式，切实增强市场主体参与动力。

产权逻辑：降低交易成本，稳定产权预期

产权归集与流转成本高、保障弱，是市场主体参与更新的核心顾虑。产权重组链条复杂，税收优惠多集中于公益性征收项目，准公益类产权置换、资产整合等行为仍按市场化交易认定，税费负担重、制度适用性不足。同时，司法保障与执行机制不完善，少数产权人异议易导致项目长期停滞，已签约主体权益缺乏稳定预期，严重影响投资信心和推进效率。

“十五五”规划将完善产权制度作为政策体系建设的重要方面，着力构建低成本、高效率、强保障的产权管理机制。未来实践中需进一步优化不动产登记、历史产权认定、产权置换等流程，扩大税费优惠政策覆盖面，对准公益性产权整合、国有资产内部划转等行为实施差异化支持，降低制度性交易成本。同步健全多元产权场景下的司法保障机制，完善异议处置、比例签约、强制执行等实施路径，推动产权保障从单一居住类型向居住、产业、商办等多类型覆盖，以稳定预期激活市场参与动力。

人才逻辑：强化专业支撑，培育复合运营能力

城市更新从“开发”转向“运营”，对市场化主体的专业能力提出全新要求。当前实践中，市场主体普遍面临复合型人才短缺困境：既懂规划设计又懂产业运营的团队稀缺，熟悉存量资产盘活、社区营造、历史保护的专业力量不足，第三方服务机构的评估、咨询、管理能力参差不齐。人才短板直接制约项目策划质量、运营效率和长期价值实现。

“十五五”规划将强化科技人才支撑作用纳入政策体系，为市场主体能力建设提供制度保障。未来需推动建立城市更新专业人才培养与认证机制，鼓励高校、职业院校设置更新相关专业，培育规划、建筑、金融、运营、社区治理等跨学科复合型人才；支持市场主体与科研机构组建创新联合体，在绿色低碳改造、智能建造、历史建筑修缮等领域开展技术攻关与成果转化；完善第三方服务机构培育机制，提升评估、咨询、法务、资管等专业服务水平；建立人才激励与流动机制，以专业化人才队伍提升市场主体的核心竞争力。

制度逻辑：适配存量特征，释放要素活力

土地、规划等基础制度与存量更新不匹配，是制约市场主体盈利空间的核心瓶颈。实践中，土地出让金补缴仍沿用增量开发逻辑，对存量改造、历史用地、低效用地等缺乏差异化规则，补缴成本高、资金压力大。商办、产业等存量载体土地续期政策不明确，功能转换与复合利用路径不清晰，过渡期政策缺乏动态维护与考核适配机制，导致资产价值难以充分释放。同时，面向存量的法律法规标准体系尚不健全，规划审批、消防验收、用途变更等规则沿用增量管理逻辑，增加市场主体的合规成本与不确定性。

“十五五”规划明确提出要更大力度支持盘活存量土地，推动土地管理从增量扩张逻辑转向存量提质逻辑。实践中，需重点完善土地续期制度，明确不同类型用地续期条件与低成本实施路径；探索优化出让金补缴规则，推行分期缴纳、减免优惠、基准地价折扣等差异化支持政策；建立建筑功能转换正面清单，简化规划调整与审批流程；健全过渡期政策动态管理机制，实现功能转换、合同期限、考核指标协同适配。同步健全法律法规标准体系，制定面向存量更新的技术规范、消防标准、验收流程，让土地政策与制度规则与存量更新成本高、周期长、收益稳的特征相匹配，切实降低制度性不确定性，释放存量资产的市场价值。

治理逻辑：优化参与环境，提升全流程实施效能

治理体系不适应存量更新要求，是影响市场主体实施效率的关键因素。当前跨区域、跨部门协调依赖“一事一议”，常态化机制缺失；更新统筹主体权责不匹配，存在“责大于权、赋能不足”问题；国有企业考核体系与更新长周期特征不契合，短期效益考核与长期民生责任存在矛盾，导致流程冗长、协调成本高、落地效率低。

“十五五”规划着力完善城市更新治理体系，推动从分散推进、个案协调转向统筹协同、高效治理。强化市、区、街道三级统筹机制，健全跨部门常态化协调载体，减少一事一议与临时决策；明晰更新统筹主体遴选、权责与赋权路径，保障统筹主体在方案编制、产权归集、审批推进等环节的法定权限，鼓励多元主体参与；优化国有企业考核评价机制，延长考核周期、弱化短期利润指标，适配更新项目前期投入大、回报周期长的特点；健全政府、市场、社会、居民共建共享机制，形成权责清晰、协同高效、激励相容的治理新格局，为企业参与创造稳定、透明、可预期的制度环境。

总之，《城市更新“十五五”规划》提出的政策体系构建，从七个方面形成全链条、系统性、可落地的制度框架。未来需要城市在地方事权范围内开展各类制度创新，深化规划审批、财政补贴、容积率奖励、产权认定等改革；对涉及税收减免、土地续期、出让金分期等国家事权事项，积极争取试点授权。通过片区试点、小范围试错、低成本纠偏，将实践经验固化为制度成果，推动城市更新从政府主导转向政府引导、市场运作、社会参与的统筹模式。