阳建强：城市更新的中国方案与以人为本路径

导读

国务院日前印发《城市更新“十五五”规划》（以下简称《规划》），这是城市更新领域第一部国家级专项规划，明确了“十五五”时期城市更新工作的目标指标、重点任务、重大工程和政策举措。这些部署将如何重塑我们的城市面貌，又会给百姓生活带来哪些可感可及的改变？中国城市规划学会特别推出【城市更新“十五五”规划大家谈】系列专家解读活动，邀请多位专家学者围绕《规划》的重点任务与关键举措进行深度剖析与交流探讨。本次活动亦是中国城市规划学会“城市规划70年”的系列活动之一。

作者| 阳建强，中国城市规划学会理事、城市更新分会主任委员，东南大学建筑学院教授、博士生导师

“十四五”时期作为开启全面建设社会主义现代化国家新征程的第一个五年，对开好局和起好步起到了至关重要的作用；“十五五”时期作为开启全面建设社会主义现代化国家新征程的第二个五年，在基本实现社会主义现代化进程中具有承前启后的重要地位，是基本实现社会主义现代化夯实基础、全面发力的关键时期。近日，国务院根据《中华人民共和国国民经济和社会发展第十五个五年规划纲要》发布了《城市更新“十五五”规划》（以下简称《规划》），明确了未来五年乃至更长一段时间城市更新的总体要求、目标指标、重点任务、政策措施以及组织实施安排，为各地城市更新工作的开展提供了路线图和任务书，学习领会其时代意义、精神内核与关键要义格外重要。

中国式的城市更新创新和特色

城市更新是世界范围内各国城镇化水平进入一定发展阶段后面临的主要任务，由于不同时期发展背景、面临问题与治理制度环境的差异，各国政府提出的城市更新目标、内容以及采取的更新方式、政策、措施亦相应发生变化。纵观世界城市更新政策的发展演变，经历了由单纯的物质环境改善转向注重社会、经济、环境和空间多要素融合的综合性城市更新和注重社区内生发展力量的城市公共治理的过程。2011年中国城镇化率突破50%，2024年城镇化率达到67%，城镇化正从快速增长期转向稳定发展期，城市发展正从大规模增量扩张阶段转向存量提质增效为主的阶段。城市更新作为建设现代化人民城市的重要组成部分和重要抓手，日益成为我国城镇化下半场的首要工作和头等大事，我国政府遵循城市发展的客观规律，立足今天城市发展所处的历史方位，开创性提出了中国特色的城市更新方案。作为我国首个国家层面城市更新专项规划，在全球城市更新政策谱系中占据十分重要的位置，具有引领性和示范性。

首先，落实了人民城市新发展理念。2025年中央城市工作会议强调当前和今后一个时期城市工作要在党的全面领导下，认真践行人民城市理念，大力推动城市结构优化、动能转换、品质提升、绿色转型、文脉赓续、治理增效，牢牢守住城市安全底线，走出一条中国特色城市现代化新路子。这次《规划》要求全面贯彻习近平总书记关于城市工作的重要论述，立足“人民城市”的核心价值观，从根本上转变传统的外延扩张式发展方式，进一步加大了推进以人为核心的新型城镇化和实施城市更新行动的力度，更加突出以人民为中心和高质量发展，建设现代化人民城市的目标路径更加清晰、明确和系统。

其次，坚持系统观念全面推进城市更新行动。城市更新涉及城市、社会、经济、物质和空间等诸多方面，是一项人民性、综合性、全局性、政策性和战略性很强的复杂社会系统工程，不断增强城市的系统性、整体性和协调性，建立可持续的城市更新模式十分重要。这次《规划》再次强调坚持系统观念，聚焦“创新、宜居、美丽、韧性、文明、智慧”的现代化人民城市建设目标，全面系统提出“培育壮大城市发展新动能、营造高品质城市生活空间、推动城市发展绿色低碳转型、增强城市安全韧性、促进城市文化繁荣发展以及提升城市治理能力水平”6大方面和23项具体详细的重点任务。

再有，注重建立完善的政策法规体系与实施保障机制。随着我国城市更新由试点实践探索逐步进入深度实施推进的新阶段，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于持续推进城市更新行动的意见》，要求转变城市开发建设方式，建立可持续的城市更新模式和政策法规，大力实施城市更新。《规划》绘制了2030年和2035年逐步完善城市更新体制机制的清晰路线图，从规划、土地、财政、金融、审批、法治、标准、科技、人才等多要素协同，提出健全城市更新实施机制、构建可持续的城市建设运营投融资体系、更大力度支持盘活存量土地、建立房屋全生命周期安全管理制度、构建多主体协同参与机制、健全法律法规标准体系、强化科技人才支撑作用等综合性城市更新政策举措。

实现从空间改造到生活品质提升的关键路径

以人为本的幸福最大化是时代的主题，只有能对高品质生活做出回应的城市才能良性地走入可持续发展，回归城市初心已然成为21世纪全球城市发展的根本价值取向。党的“十九大”指出我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，以人民为中心，以市民最关心的问题为导向，共建共治共享，建设让人民满意的城市。中共中央办公厅和国务院办公厅发布的《关于持续推进城市更新行动的意见》提出坚持以人民为中心，建设好房子、好小区、好社区、好城区。本次《规划》将“营造高品质城市生活空间”列为核心任务，从好房子、好小区、好社区、好城区四个空间层次，提出推进“好房子”建设、持续推动城镇老旧小区改造、加快建设完整社区、推进老旧街区厂区改造提升、提升城市公共服务品质以及完善城市综合交通体系等重大工程。要实现从空间改造到生活品质提升的新跨越，最关键的操作路径是开展全面详细的综合社会调查——激发社区居民的内生动力和活力——积极改善人们的居住环境与生活条件。

首先，城市居民最了解自己所居住的生活环境，通过深入细致的现场勘察、挨家挨户的居民问卷调查以及问题评估诊断，摸清既有城镇老旧小区、基础设施和建筑的底数，深入体察和了解群众的急难愁盼，统筹协调好利益相关人的改造意愿和合理诉求。

其次，城镇老旧小区改造的根本目的应是为居民营造一个和谐宜居、方便高效、健康卫生、优美且富有文化内涵的人居环境。需要按照有机更新和内生发展理论，充分激发社区居民的内生动力和活力，将社区规划师制度纳入老旧小区更新与治理的常态化日常管理工作，构建“纵向到底、横向到边、共建共治共享”的社区治理体系，建立常态化和多元化的社区治理机制。

再有，按照《规划》确定的建设改造安全舒适绿色智慧的“好房子”、推动一刻钟便民生活圈建设扩围升级、推进社区服务智能化、推动老旧厂区功能转换、推动养老机构提质增效、建设改造托育服务设施、建设改造“小而美”的全民健身场地设施、整治提升背街小巷环境、开展小微公共空间改造、优化城市快速路立交和出入口设置、实施道路微循环改造工程以及实施老城区停车补短板行动等重点任务，运用多种途径和多种手段对城镇老旧小区进行综合治理和更新改造，推进完整社区建设和完善嵌入式服务设施，因地制宜补齐公共服务设施短板，关注日常的人性化空间营造，不断改善提高城市居民的居住环境与生活条件。

地方在制定城市更新实施方案时需要注意的几个问题

《规划》提出的“因地制宜、分类指导，尽力而为、量力而行”原则，可以避免地方政府不顾各地实际情况，生搬硬套，采取过去“一刀切”的更新模式。从超大城市到中小城市，其人口规模、发展阶段、资源禀赋差距巨大，导致其人口趋势、财政能力、空间存量和社会需求等也截然不同。分区分类指引能否有效应对这种多样性，关键不在于分类本身，在于能否抓住各地方城市更新的主要矛盾对症下药。一般说来，超大城市的症结在于高密度与功能过渡集聚，有效的分类指引可以利用腾退土地建设保障性住房、科创聚落空间建设等措施重点支持其从增量扩张彻底转向减量提质；而对于人口流出、资源枯竭型的中小城市而言，应引导这类城市进行精明收缩，将有限的财政资源集中在提升核心生活圈的教育、医疗和养老服务质量上，而非盲目翻新注定要空置的街区。因此，分类指引的有效性在于能否真正把握各个城市面临的难点痛点和存在的短板弱项，并据此因地制宜、因城施策，有针对性地解决制约各城市自身发展的问题。各地在制定本地实施方案时，最需要注意三大方面。

首先，要扎实做好城市更新的体检评估。只有通过全面系统和科学客观的城市体检，才能精准把握“城市病”的症状，确保扎实、有序、有效和精准地开展城市更新工作，从而避免“头痛医头、脚痛医脚”。《规划》在第八部分“健全城市更新实施机制”中提出全面开展城市体检，建立完善“专项规划—片区策划—项目实施方案”的实施体系，健全城市体检与城市更新一体化推进机制。一方面，需要坚持问题导向，仔细查找群众反映强烈的难点、堵点、痛点问题；与此同时，还要把城市体检发现的问题短板作为城市更新的重点，健全“体检发现问题、更新解决问题、评估实施效果、推动巩固提升”的闭环工作机制。

其次，要避免出现地方政府隐性债务。地方财政资金十分有限，需要按照实事求是、节约集约、科学合理的原则，按照轻重缓急，制定更新行动计划，明确任务清单，避免出现大拆大建、反复开挖、遍地开花等严重影响人民群众生活秩序的现象。《规划》在优化金融支持措施中，提出发挥各类金融机构作用，引导金融机构按照市场化、法治化原则，在业务范围内为城市更新项目提供金融服务，不得新增地方政府隐性债务。地方有必要结合本地特色建立政府、居民、社会、企业等多主体资金共担机制，加强多渠道筹集资金的城市更新资金保障体系制度设计，引导和鼓励社会多方投资支持城市更新项目。

最后，要特别注意构建和谐社会。城市更新面广量大，社会矛盾众多，牵一发而动全身，要坚持“人民城市人民建，人民城市为人民”的理念，建立常态化的城市空间治理机制，保证更新过程公平公正透明。《规划》在构建多主体协同参与机制中，提出“发挥街道、社区作用，建立居民、产权人、企业等多方主体参与机制。建立城市更新专家库和智库，引导专业技术力量提供全过程咨询服务。培育城市更新专业化运营机构。完善城市更新社会风险评估、矛盾化解处置机制。需要充分发挥街道社区作用，充分调动人民群众参与城市更新的积极性，通过自上而下、自下而上的有机互动，发挥政府、市场和社会的集体智慧，有序、和谐、持续地推进城市更新行动。