裴新生：发挥规划引领作用，有序推进城市更新

导读

国务院日前印发《城市更新“十五五”规划》（以下简称《规划》），这是城市更新领域第一部国家级专项规划，明确了“十五五”时期城市更新工作的目标指标、重点任务、重大工程和政策举措。这些部署将如何重塑我们的城市面貌，又会给百姓生活带来哪些可感可及的改变？中国城市规划学会特别推出【城市更新“十五五”规划大家谈】系列专家解读活动，邀请多位专家学者围绕《规划》的重点任务与关键举措进行深度剖析与交流探讨。本次活动亦是中国城市规划学会“城市规划70年”的系列活动之一。

作者 | 裴新生，中国城市规划学会青年工作委员会委员、风景环境规划设计专业委员会委员，上海同济城市规划设计研究院有限公司副院长，教授级高工

2026年5月，国务院正式印发《城市更新“十五五”规划》（以下简称为《规划》），对“十五五”乃至更长时期的城市更新工作做出了全面部署。本人从更新实践的视角，解读新时期城市更新工作的三个关键词：系统性、差异性和实施性。

城市更新要有系统思维：既要坚持问题导向，更要坚持战略方向

《规划》在总体要求中明确指出“坚持系统观念，坚持规划引领”。这一表述深刻揭示了城市更新的内在逻辑。

问题导向：

城市更新首先要直面城市发展中存在的突出问题与短板。当前我国许多城市都面临老旧小区设施老化、地下管网隐患突出、安全韧性不足、公共服务供给不均等痛点问题，与城市安全底线和民生保障密切相关。《规划》中明确提出“重点对建成20年及以上的城镇住宅小区开展专项体检，聚焦补齐基础设施短板、提升服务功能和环境品质实施针对性改造”、“对城市C、D级危险住房和非成套住房建档立卡并动态更新……加快拆除改造D级危险住房，精准消除安全隐患”、“开展城市地下管网体检，加快实施燃气、供水、排水、污水、热力等老旧管网更新改造”等要求。这一系列部署都体现了问题导向的思维，通过城市体检精准识别问题空间和风险隐患，以各项行动推动城市更新项目落地。

战略方向：

《规划》将“培育壮大城市发展新动能”列为任务之首，意味着城市更新不仅仅是修补短板的手段，更是重塑城市竞争力的系统工程。城市更新要避免陷入“头痛医头”的碎片化项目思维，发挥规划的引领作用，面向长远的战略方向，有序推动城市结构优化、动能转换、品质提升、绿色转型、文脉赓续、治理增效。城市更新对象的识别是非常关键的基础性工作，不仅要通过体检识别问题空间，更要加强规划评估，识别潜力空间和价值资源，形成城市更新对象“一张图”。哪些老旧厂区可以转化为创新空间、哪些特色资源可以培育新经济场景、哪些低效用地可以承接新兴产业，这些潜力空间和价值资源的识别和激活，往往比问题空间的修补更能带动城市能级跃升。

系统思维：

城市更新是事关城市高质量发展和民生福祉的复杂系统工程，不管是补短板还是强动力，都要在城市政府的统一领导下，以全局的眼光统筹部署，通过多部门的协同推进，打通总体规划、专项规划、详细规划、行动计划之间的衔接，形成城市更新规划“一张图”，为实现城市高质量发展提供规划支撑。

城市更新要因地制宜：尊重差异、分类指导、精准施策

我国城市数量众多，城市之间地理环境、发展阶段、规模尺度等差异显著，城市更新的工作路径和方法不能一概而论。《规划》强调“因地制宜、分类指导”，本质是强调尊重城市的本底特征和发展规律，这是科学推进城市更新工作的基础。

地理环境的差异：

我国地域辽阔，不同地理区位的城市在自然条件、发展基础、文化特征等方面存在显著差异，城市更新面临的问题、解决的路径和技术标准等方面都需要体现地方适应性。《规划》中强调因地制宜，就是要求根据城市的地理环境和资源禀赋差异，针对城市的不同问题，开展差异化的城市更新，精准施策。

发展阶段的差异：

东部沿海发达城市主要面临成本高昂、产权复杂背景下的存量空间优化任务，中西部城市则仍需兼顾增量供给与存量改善，解决动力不足、人口外流、设施欠账等问题。经济实力的差异也带来实施路径的差异，东部城市更新可更多探索市场化融资、自主更新等模式，中西部城市更新需强化中央预算内投资、专项债券与财政补助的撬动作用。不同发展阶段的城市应因城施策，量力而行，选择最适合的更新路径和实施节奏。

规模等级的差异：

超大特大城市与中小城市面临的更新任务和可调动的资源差异显著。《规划》把城市更新的任务与优化现代化城市体系紧密结合，针对不同规模等级城市提出了差异化要求：强调“推进超大特大城市治理现代化，以城市群、都市圈为依托构建大中小城市协调发展格局”；县城和小城镇则“坚持城乡融合发展，推进宜居县城建设，开展县城体检，因地制宜发展小城镇，推动城镇基础设施和公共服务向乡村延伸覆盖”。这一部署明确了不同规模等级城市在更新目标、重点任务和路径策略上的差异，超大特大城市强调核心带动作用与治理能力的现代化，县城和小城镇重在宜居建设、公共服务与基础设施保障等方面。

城市更新要面向实施：财务和财政思维并重，推动多方参与

城市更新“钱”是关键，钱从哪里来、怎么用、谁来用，始终是决定规划能否落地的关键命题。规划落不了地根源在于两个脱节：规划与资金脱节，做了更新规划却算不清资金账；政府与市场脱节，市场和社会主体参与动力不足。《规划》在第八章对这两个问题做了集中回应，提出“构建可持续的城市建设运营投融资体系”和“构建多主体协同参与机制”。

财务思维与财政思维并重：

城市更新首先要有财务思维，寻求项目层面的资金平衡和运营保障。《规划》提出“按照谁受益、谁出资原则，充分发挥市场机制作用，构建政府、市场、居民资金合理共担机制”、 “推动符合条件的城市更新项目发行基础设施领域不动产投资信托基金（REITs）、资产证券化产品等”，为项目层面的资金平衡提供了制度支撑。除了项目层面的财务思维，城市更新还必须有整体层面的财政思维，要从城市整体发展的高度统筹配置更新资源，实现城市财政层面的资金平衡。《规划》提出“通过中央预算内投资等对符合条件的项目给予支持，中央财政支持实施城市更新行动”、“允许通过地方政府专项债券支持符合条件的城市更新项目建设，支持用作项目资本金”、“地方政府加大财政投入，在确保完成国家任务的前提下，推进相关资金整合和统筹使用”等。财务和财政思维并重能够兼顾单个项目的效益和城市长远发展的整体利益，通过城市更新实现城市整体价值增长和可持续发展能力提升。同时也要求守住底线，不得新增地方政府隐性债务，确保城市更新有序推进。

自上而下与自下而上相结合的多方参与机制：

自上而下，《规划》强调政府统筹协调，要求“建立健全城市管理统筹协调机制，发挥好‘一委一办一平台’作用”、“建立完善‘专项规划—片区策划—项目实施方案’的实施体系，建立城市更新项目库，推动项目常态化储备和动态调整”。政府在城市更新中扮演着“顶层设计者”和“统筹协调者”的双重角色，既要科学编制规划、合理安排时序，也要统筹各类资源、协调各方利益。自下而上，《规划》提出“支持国有企业、民营企业参与城市更新，发挥街道、社区作用，建立居民、产权人、企业等多方主体参与机制”。城市更新本质上是在既有利益格局基础上的再创造、再分配，只有充分调动各利益主体的积极性，才能形成城市更新的长久动力。居民是城市更新的直接受益者和参与者，产权人是城市更新的重要推动力量，市场主体是资金和运营能力的关键来源。多方参与、共建共治，既是城市更新可持续推进的保障，也是城市治理现代化的内在要求。

总体而言，《城市更新“十五五”规划》为未来城市更新工作提供了清晰指引。存量时代，规划应发挥其空间治理政策工具的重要作用，在绘制空间蓝图的同时，建立一套能够持续引导城市有机更新的制度框架、规则体系和协调机制，为蓝图的实现提供可实施的路径。各城市要发挥规划的引领作用，坚持系统思维、兼顾近期问题导向与长远战略方向，因地制宜、分类指引，财务与财政思维并重、多主体协同保障项目落地，城市更新才能科学有序推进，最终实现“人民城市人民建、人民城市为人民”的建设目标。