党的十八大以来，社会各界高度关注城镇化问题。国务院近日亮出四项举措，将在今年加大力度推进以人为核心的新型城镇化，以求更大程度地释放内需潜力。这三年来，我国城镇化建设取得了哪些成绩？未来人口大量涌入的超大城市该如何发展？资源型城市又将如何实现转型？近日，国家发改委规划司司长徐林就上述问题接受了经济之声的专访。

中国已实现由农业社会向城市社会转变的标志性变化

记者：这三年来，我国城镇化建设取得了哪些成绩？最大的亮点在哪里？

徐林：过去三年，是中国城镇化发展较快的时期。我们颁布了《国家新型城镇化规划》，《规划》围绕以人为核心的城镇化，提出了一系列的政策举措。在规划颁布后三年里，我国每年的城镇化率，用常住人口来衡量，提高了一个多百分点。到2015年年底，中国的城镇化率已经达到56.1%。如果用超过50%这个标准来衡量，中国已经实现了由农业社会向城市社会的标志性的转变，是一个重大的经济和社会结构变动。

城镇化建设难在落户 因为落户要花钱

记者：《规划》制定的城镇化目标为2020年常住人口城镇化率达到60%左右，户籍人口城镇化率达到45%左右——要达到这个目标需要具备哪些条件？基本公共服务如何保证？

徐林：我们现在户籍人口城镇化率大概只有37%左右，和常住人口城镇化率有近20个百分点的差距，这是中国的户籍制度以及建立在户籍制度基础上的福利差异导致的。所以《国家新型城镇化》规划特意把户籍人口城镇化率作为一个指标提出来，目的是引导大家允许更多进城农民工能够安家落户。实现45%这个指标，意味着要1亿左右的城镇非户籍常住人口落户。

按我们的测算，到2020年，进城打工的农业转移人口总数会在3亿左右。解决了1亿人落户，还会有2亿左右的农业转移人口不能落户，怎么保障这些人的基本公共服务呢？去年国务院推出了居住证制度，按照居住证制度的设想，居住证上要承载一些基本公共服务。按照居住证制度，这两亿非户籍常住人口，将无条件领取居住证，并根据持有居住证时间的长短，来享受更高水平的公共服务。所以说，这是一个两条腿走路的城镇化。落户人口可以完全享受与城镇居民同等的公共服务，非户籍常住人口依托所持有的居住证，享受基本公共服务。到最后，如果居住证制度赋予的公共服务水平越来越高，户籍就不那么重要了。随着基本公共服务均等化程度不断提高，居住证可能就可以取代户口了，但还会要一段时间。

农民落户最根本的问题就是落户之后，他在农村的权利是能够延续，还是被剥夺。总的说来，我们要为这些进城农民在农村的财产权，提供一个价值实现的通道和机会。对于那些不想继续持有农村财产权要的集成农民，你要给他提供一个是自愿、有偿退出的一个渠道。这有利于提高农村土地等要素的流动性和配置效率。

记者：下一步城镇化的难点在哪些方面？

徐林：按照以人为核心的城镇化要求，难就难在落户，因为落户要花钱。一个农民工落户，到底要花多少成本？据我们调研，大概在8万到15万之间。但这笔钱并不是要一年支出，是一个逐年支付的过程。但农民工落户也会带来一些好处，按重庆的经验，这些农民工落户之后，使得当地劳动力的供应更稳定了。我个人认为，任何一个城市政府，是有理由付出这些成本的。因为这些农民工在你这个地方工作了比较长时间，也居住在这里，本地的经济和财政是有他们的贡献的，按照公共财政理论，你就有义务为这些人提供公共服务。对城市政府而言，可能最难的是住房保障问题，特别是对一些大城市和特大城市，可能本地户籍人口的住房保障都没到位，又新进来一批人，会觉得压力比较大。

农民进城落户有利于楼市去库存

记者：城镇化推进，农民进城来，对楼市去库存化到底有多大的作用？

徐林：贡献有多大不好说，但是如果让一批新市民落户，总会会形成这种需求，农民工既然落户了，就一定会寻求在这个城市稳定的住处。从理论上来说，它一定是有利于（去库存），但问题是这些库存商品房的分布和这些进城农民工的空间分布不一定是吻合的。大量三四线城市，包括县城的商品房库存，不一定能受益于农民工进城落户，因为农民工进城主要还是分布在地级以上城市。但总的来说，它一定还是有利于消化库存，至于能消化多少，能有多大贡献，很难给出具体的数据。

推进城镇化需提高超大城市管理能力

记者：现在对于像北京这种超大城市未来的发展，各方有不同的声音。而且这一次放开落户，也不包括像北京这样的城市。未来它们的发展趋势可能是什么样的呢？

徐林：北京这样的城市在中国叫超大城市，超大城市的人口管理是一个全球性的问题，但并没有很好的经验和做法。如果我们横向比较，世界上很多超大城市，它并没有出现像北京或上海出现的某些问题。为什么？这说明我在管理超大城市方面的能力还存在不足。按照大多数经济学家的观点，超大城市的要素配置效率，肯定比中小城市更高，对土地的集约使用程度也要高得多。像香港人口密度那么高的地方，那么小的空间，管理效率要比我们高得多，所以并没有出现北京等超大城市出现的问题。在城市规划、建设、管理、运营等方面，我们有很大提升的潜力和空间。

如果采取人为的限制人口流动、控制人口规模的行政管制措施，可能会有利于实现人口控制目标，但最大的问题是扭曲资源的配置，会降低人力资源效率。像北京、上海这样的超大城市在控制人口时，只要高端人才不要低端人口，但一个城市的就业市场，它需要各个层次的劳动力。市场需要什么，就让什么进来，这是最好的，不然一定会导致某类劳动力短缺，并导致居民生活成本的扭曲性提高。

改变公共资源配置布局 推动人口向中小城市流动

记者：相比大城市超大城市，一些中小城市的教育、医疗、就业等配套服务还有一定的差距，尽管落户政策放开，但是在吸引人才落户方面，地方政府还应该做哪些工作？

徐林：这个问题涉及到大中小城市协调发展，现在对转移人口有吸引力的主要是大城市以上的城市，总体上城市越小越没有吸引力。这是因为城市越小，一是就业机会少，二是城市小，公共服务水平也差一些。这一现象在中国这样的国家可能更加突出，这是因为公共资源的配置主要是行政权力主导的，而权力的中心一般都在大城市以上的城市。所以，我认为政府如果真想推进大中小城市协调发展，就应该通过公共资源配置格局的改变，引导更多优质公共服务配置到中小城市，吸引企业向中小城市布局，最终推动人口向中小城市聚集。现在京津冀一体化发展，就是试图通过这样一种改变，来实现人口从北京向京津冀地区的卫星城和中小城市分流。

资源型城市转型需改变营商环境

记者：在中国还有许多资源型城市，它们现在也处于痛苦的转型过程当中，这些城市以后怎么发展呢？

徐林：城市转型有几种不同的类型，有的是资源枯竭型的，有的是传统产业比重过高不得不转型。总的说来，所有城市转型都不是那么容易的，都会花很长时间。现在东北地区，原来的产业结构过于传统偏重，现在处在经济周期的变化过程中，面临市场空间的压缩，所以没有市场机会，短期内也看不出来会有更好的机会，所以转型的压力特别大。要实现这种转型，必须有新的替代产业。对于东北等老工业基地的转型，不仅仅是一个多投入的问题，最需要的是进一步改善营商环境，形成对各种创业创新活动的吸引力，对民营资本的吸引力，对替代产业的吸引力，这样才有可能实现转型，可能更多是一个体制机制问题。资源枯竭型城市的转型难度更大，从国外的经验看，有的资源型城市转型会经历几十年的时间，一些资源型城市随着资源枯竭可能不得不减少人口，缩小城市规模，甚至经历城市的衰败。

中国更需要长期债务融资工具支持基础设施建设

记者：1月22号，克强总理表示，要鼓励地方利用财政资金和社会资本设立城镇化发展基金。怎么理解这一政策？这个基金主要用来做什么？

徐林：目前国内城镇化发展基金主要有两种模式，一种是股权基金模式，这种模式就是用于城镇化领域的一些企业的股权投资。另外还有一种基金的模式主要用于城市基础设施建设的贷款，或是投贷结合的融资模式。

基金的模式只是解决城镇化融资中的一个具体做法，但我个人认为，更重要是要为城市化各种各样的项目，提供与项目融资需求相匹配的融资服务。在中国更需要的，还是基础设施融资服务。从金融体系看，我们的长期债务融资工具不足，这使得很多城市建设项目不得不采用短债长用的融资模式。短债长用带来的主要问题是流动性风险，因为大量长期的基础设施项目，现金流分布期限很长，每年的现金流不多，有一个持续增长的过程。如果有一个长期的融资安排，每年只需要付息，不需要还本，随着时间推移和现金流的增多，未来再还本就会比较从容稳定。