从理念和方法上来看，城市规划和乡村规划没有本质的区别，都开始做“人”的工作，但又不是纯粹的项目建设问题，乡村规划的过程更偏向社会学的方法。乡村规划最重要目的是推动城乡一体协调发展。如果将乡村规划的经验扩展至城市社区规划，将城市规划的自上而下的“硬”规划与自下而上的社区“软”规划很好的结合，这就是乡村规划研究的科学意义，可以帮助解决现行城市规划中方法不足的问题。

相比而言，城市用地规划往往有章可循，政府各个部门分工明确。而乡村规划的规划和建设、管理者、参与者很可能是同一批人。

农村的各类用地功能比较混合，用地功能构成和权属非常复杂，存在大量的个体行为，通常以户或村民小组为单位。

如何改善农村的生活环境，如何合理的组织农村的生产生活又不丧失乡村的魅力，也是“美丽乡村”建设的重点之一。

因此，仅仅对乡村生活环境进行规划是不够的，必须对生产生活环境进行全面规划，同时还要考虑到后期建设管理的运营。

虽然《城乡规划法》中并没有明确的规定要村民参与，但提到“要尊重村民的意愿”，村民先决，然后报批，实际上就是自下而上。

随着移动互联网和信息技术的发展，乡村与外界的互动逐渐加强，利益相关者也并非在村的村民，还有更加复杂的角色介入。

因此，理想的乡村规划过程应该包括村民的意愿诉求和村民参与制定目标，不应是规划师意愿主导的过程。

李京生

同济大学建筑与城市规划学院城市规划系教授，博士生导师；上海同济城市规划设计研究院总规划师，中国城市规划学会乡村建设与规划学术委员会顾问。

还“美丽乡村”的本质

Q：“美丽乡村”是最近关于改善农村自然和人居环境，发展“非工”产业的战略，与农业部的主动相比，住建部的参与度不高，甚至有规划师认为“这不是规划”，与自己关系不大。然而一说到 “乡愁”，又是艺术家建筑师打头阵，“社区认同”、“启蒙乡村”、“共同体”、“抵御全球化”，概念层出不穷。您怎么看待关于乡村规划中出现的先是“事不关己”，而后又“一哄而上”的现象？

李京生：“美丽乡村”与乡村规划有关系。中国近代以及改革开放以后，城市和乡村分得太清。

过去的城市规划中只有城镇体系规划涉及乡村，将乡村作为居民点，进行人口分布和产业布局，基本没有更多的考虑，大致了解即止，主要目的是为了编制城市规划。

“美丽乡村”实际上也是一场运动，是“美丽中国”提出之后的“美丽乡村”。相比而言，很多国家的乡村规划交由农业部主管，村庄只是乡村的一个点，总体规划完成之后，这个点就变成建设用地，由建设部门负责聘请建筑师进行设计。

而中国的乡村规划由住建部主管，但实际运行中，生产用地和非农建设用地还是无法统一考虑。如果乡村生产、生活这两个部分没有很好地整合起来，所谓风貌整治和“美丽”也就无从谈起。

没有将产业及用地规划和生活环境整治一起统筹考虑，乡村的“美”是无法实现的。“事不关己”可能是面对如此大量城市规划编制工作，规划师还没有精力来关注乡村的发展，但“一哄而上”说明乡村依然具有魅力。

Q：提起乡村，很多年轻的从业者会想当然地认为“自给自足、与世隔绝”的传统村落。然而实际上只要手工业与农业分离，无论是自生的产业集聚还是通过殖民主义从城市向下渗透，中国的乡村始终是有工业存在的，并且在清末民初出现了一次工业化的高潮，然而乡村工业化为什么没有带来现代化？

李京生：乡村本来就有产业，而现代史主要讲的是工业化的历史。1950年代兴起的人民公社在乡村大办工厂，先是“以粮为纲”，后来“以钢为纲”，大炼钢铁，再后来又提出“工、农、商、学、兵全面发展”。

而在计划经济体制里，原材料由国家配置，乡村企业并不在计划之内，出现了一些“烂摊子”，还破坏了乡村环境。尽管如此，还是有一些社队企业生存了下来，后来叫做乡镇企业。

改革开放初期，乡镇企业又迎来了一次新的浪潮。城市国有企业经过了几十年的运转开始老朽化，很多国有企业产品上下游的很多工序都由一个厂家完成，比如卷烟厂，除了生产香烟，还要负责设计、包装、印刷等，成本过大，一些工种没有分离出去。

同时，家庭承包制实行，乡村大量的劳动力被解放，户籍制度限制使他们不能进城工作，国企的一些工序就被“下放”到成本更低的乡村，还有技术人员业余时间兼职乡镇企业的顾问，例如长三角地区的“星期日工程师”，周末下乡辅导，使得乡镇企业不断壮大起来。

到1990年代初，乡镇企业为国家创造了25%的GDP，异军突起，在计划经济的夹缝中，首先进入了市场。

1992年后，经济特区吸引来了大量外企，内地城市的许多企业开始转型转制，人们纷纷涌向大城市寻找更多、更上游的机会。乡镇企业发展显得有些落后，不光产业失去了吸引力，乡村人居环境也开始恶化。

即使有些地方依托乡镇企业发展了经济，提高了村民收入，但是乡村建设、住宅条件、生活质量、生活环境仍然落后，这就是通常所说的“工业化没有带来城镇化”。这也是为什么要关注乡村规划的缘由之一。

Q：工业化之后的乡村产业发展，用生活环境建设的方式弥补，是否是一种普遍规律？与发达国家的“乡村美化”相比，中国的“美丽乡村”建设有哪些本土性特点？

李京生：乡村工业化原本就有带动乡村城市化目的。几乎所有国家在经历了一轮工业化之后，城市和乡村的环境都非常差。一些发达国家也曾提出过所谓的“美丽乡村”建设。

美国在100年前所提的“乡村设计”也是“城市美化运动”的延续。最早的乡村美化运动就是源于美国的乡村设计。当时是用城市设计的思路和方式去设计村庄和小镇，关注的热点主要在生活环境。

比如城镇建设的形态控制、道路景观和绿化等。中国的大规模工业化比美国晚，现在提出“美丽乡村”，可以看作是“乡村设计运动”的一种延续，但内容有扩展。

当前对“美丽乡村”的理解和认识，见仁见智。就政策而言，“美丽乡村”更多地集中在乡村的风貌建设。“风”和“貌”是两个维度的含义，“风”是一定历史时期的思潮、风格，属于社会经济范畴的概念。“貌”是物质形态，主要指本土固有的形式。

因此，美丽乡村既是物质的，又是精神的。只有建立在产业发展、人民富裕的基础上的美，逻辑上才是对的，才能美起来。

发达国家中有一个国际组织，名曰“最美乡村”，是一个乡村发展交流和经验分享的平台。目前，中国还没有加入。在“最美乡村”的评价体系中，产业、社会和环境方面的内容不是重点，更顾及乡村本土的文化和景观特色。

简言之，其宗旨就是乡村要像“乡”，与城市的景观和风貌要有一个巨大的反差，重点在于体现自然的美和文化的美。

也许是因为在发达国家，乡村的社会经济与中国处在不同阶段，而在中国的“美丽乡村”建设中遇到的问题会更多，更综合。

“城市剥削农村”到底指什么？

Q：目前大家普遍对“美丽乡村”的期待过多。对于乡村规划，您认为在现在这种大部分地区农村在衰败，而小部分地区又出现中国式逆城市化的现象中，当讨论乡村建设的时候我们在讨论什么？

李京生：从《城乡规划法》来理解，乡村规划应该是区域规划的概念，包含很多内容，不只是建设用地的规划。研究乡村发展要以持续的态度，结合历史来看待问题，不应只盯着当下的运动和一些口号。

目前编制乡村规划的大部分人生活在城市，习惯了自上而下的看问题，认为农村的落后是因为村民的思想观念落后，乡村发展需要对村民进行管理、教育和培训。

这种思路反映出规划师不太了解农村的社会资本及其发展的潜力，看到的只是乡村在生态环境保护中的意义，而没有关心乡村社会发展进步的需求。

因此，有些声音反对资本下乡，就不奇怪了。中国的城乡关系发展毕竟比发达国家晚了一大步，存在时间差。

人们对新事物总是保持着一种怀疑的态度，“开发乡村是城里人欺负农民”，“城市发展盯上农村的建设用地了”，“农村要消亡啦”等，这些言论要辩证地看，没有经过系统的研究和实践，都不能全盘否定。持怀疑态度是科学的态度，但并不意味着怀疑的事情就是错的。

Q：您对“城市剥削农村”类的论点及其引发的农村发展战略持保守态度的依据是什么？您认为在顶层设计方面，支持乡村发展的重点是什么？

李京生：“城市剥削农村”的说法主要指封建社会时期，工业革命以来工农剪刀差造成了乡村的贫困，以及乡村的衰退。现在再提这种说法，主要是指城市扩张对农村土地的索取。

即城市建设用地不够时，采取了土地置换、异地置换等办法。依据是农村人口外流严重，外出人口长期居住在城镇，不再从事农业生产，很多祖宅和宅基地还在占用土地，导致农村土地使用效率低下等。

比如，某村庄户籍登记是100户，实际上真正居住的不到20户，有的外出村民已经取得城市户口，但其在乡下仍拥有住房。

因此，有必要对乡村的土地进行确权和梳理。与此同时，城市建设用地又遇到了瓶颈，例如“十八亿亩红线”，希望将农村梳理出来的非农建设用地用于城市建设，在总体上提高国土使用效率。

这种做法有一定道理。人们质疑城市在剥削农村，主要关注的是在土地置换当中的一些社会公平问题。当然处在发展优势地位的城市对农村影响不仅仅在土地方面。

中国是一个以农耕文明著称的农业大国，到1800年，中国的城市化率不到4%，城市主要是“政府大院”，工业和商业的比例都很低，生产总值主要来源于农业与手工业。

为保“一方安稳”，农民安居乐业，就要缴纳高额税费。欧洲从中世纪晚期到工业革命，工商业、金融的产值已经很高，就没必要再向农民征收高额的税费了。因此，很多国家取消了农业税。

现在的发达国家，不仅没有“农业税”的概念，反而通过各种对农产品、农业资源、农业生产的减免和补贴，来促进农业的发展，提高村民的收入。

许多国家对于粮食生产是由政府统一安排，直接向种粮大户发放全额补贴。中国现在还不具备这样的条件，种粮并不赚钱，甚至还赔本，所以“以城带乡”，进行转移支付，反哺农业很重要。

我认为“十八亿亩红线”的底线，是不能撼动的，但是我们真的需要现在这么多农民吗？因此，对于农民要重新定义，简单地按照户口来界定是无法反映真实的情况和有效引导。

有的国家按照收入将农民分为三种类型，以便分类制定政策。一类是收入全部来自于农业；二类是除了农业生产之外，兼有其他工作，但是农业收入大于其他收入；三类是村民的其他收入大于农业收入，但也从事农业生产。这些划分方式我们可以参考。

因此，乡村规划一定要了解村民的收入来源和收入的构成，并进一步了解村民各自的价值取向和发展意愿。上海郊区农村户籍人口约140万人，收入大部分来自工业、服务业以及房产租金，很多财产性收入大于其他收入，纯农人口不到20万人。类似的情况在我国很多大城市周边也存在。因此，从法律和制度层面加快农民身份的转变很重要。