漫画/李宏宇

走在街上环顾四野，大约每个人总会有某个时刻按捺不住波涛汹涌的吐槽之心。看看大街小巷，停不下的是各种施工工人，“上任挖沟下任填，上任栽树现任砍”。展望未来发展，今年建大广场明年修大草坪，你这边修河造湖，我那厢填湖盖楼，半拉子工程、短命工程随处可见。再一思量，这些动辄投资十亿百亿的闹心工程，皆需自己这样的纳税人买单，不由得更是肉痛心酸。

城市本是市民的家，然而少有束缚的权力却让一些领导的个人意志成为城市规划发展的指挥棒，种种随心所欲朝令夕改让业内专家只能称之为“规划之神”。在我国城市规划和管理中，权力的过度干预一直被认为是深层次积弊，尽管屡遭公众舆论诟病，却难见根本上的改善。

在全国普遍积习难改的语境下，广州提出以立法的形式来防止出现“一届一个规划”。消息甫见报端，就成为了舆论焦点。

据报道，8月26日进入广州市人大三审阶段的《广州市城乡规划条例（草案）》明确了经依法批准的城乡规划不得擅自修改，并且将修改规划限定在四种情形下，即上层次的城乡规划修改对下层次城乡规划的功能与布局产生重大影响的；因国家、省、市重大工程建设确需修改规划的；在实施城市建设中发现有明显缺陷的；法律、法规规定的其他情形。更令公众期待与津津乐道的是，草案还规定应当采取座谈会、论证会、听证会或者其他方式征求公众意见。

以立法的方式框定规划的程序，明确规划修改的限制条件，显然剑指“一届一规划”的广州规划草案有着明晰的思路与方向。评论者木须虫从中读到了其相较过去的突破之处，在发表于人民网（603000,股吧）的《规划立法能否缚住“规划之神”》中，他认为，四个可以“动”规划的条件，“把规划修改的合法性限定在了很小的空间”。他还关注到规划委员会的人员构成，“其中专家和公众代表委员人数应当超过委员总数的二分之一，并且应当包括一定数量的人大代表、政协委员，并实现委员票决制。规划委员会票决的结果直接决定政府能否批准规划的修改”。在《新京报》的评论《规划立法重在约束“规划之神”权力》中，作者敬一山也对这一变化投以关切，指出规划委员会的人员构成“对于限制官员规划随意性，发挥委员会的作用至关重要”。

从木须虫和敬一山的解读来看，政府对规划的干预似乎会得到其他力量的制约与平衡，那么“规划之神”恣意妄为的大手会否就此断腕成仁呢？可惜舆论场中更多的评论者对此仅仅表达了谨慎的乐观。

不少人回顾以往相关的法律法规，得出了一个令人失望的答案。广州立法为修改规划设门槛并不是首创，早在2008年1月1日起就已经施行的《城乡规划法》中，早有类似的规定。张枫逸在为《东南商报》撰写的评论《防止乱改规划，不缺立法缺执法》中，明明白白地指出来“作为下位法的广州版条例草案基本上是参考《城乡规划法》的规定。而通过多种方式征求公众意见，同样也能在《城乡规划法》中找到相应条款”。他回忆到，“当年法律出台伊始，公众对于其终结”领导一换，规划重来“现象充满期待”，但现实在他眼中并没有多大的改变，“规划依旧在一些地方变成橡皮泥，根据长官意志随意揉捏”。

作者燕农就从四个可以“动”规划的条件中窥见了权力有可能辗转腾挪的空间。他在发表于《北京青年报》上的文章《规划是一辆科学民主两轮驱动的车》中，提出一连串质疑，“实施城市建设中发现缺陷可以修改规划，这缺陷由谁来界定？是专业的第三方评估机构，还是市民意见，抑或是行政评估？如果行政权力可以评定缺陷，那么就相当于可以此为“由头”来修改规划。”

说到底，规划立法只是制约权力的框架，法律从纸面走到现实，必须得到切实的执行。“地方主政者的权力监督与制衡是否到位是关键因素”，评论者朱昌俊这样写道。他的文章《防止“一届政府一规划”的关键是限权》刊载于大河报，文中以一个鲜活的例子描摹出当下权力的颛顼与蛮横，“近日落马的淮南市委书记方西屏在炸毁一个在建的五星级酒店项目时，就曾遭遇一位市委常委的拒绝，但对方最终还是在重重压力下签字”。朱昌俊认为，面对地方官员的“绝对权力”，如果没有具体有效的纠偏途径与反馈渠道，人大或者民意都可能无力抗衡，最终结果只会是“即便有良法，也难免被束之高阁”。

除了对广州规划草案本身的关注，还有评论者把精力投注在剖析规划乱象这一痼疾的深层根源上。《钱江晚报》的评论《防止“一届政府一个规划”说易行难》中，作者何勇海将换领导就会换规划的原因归结于两点。一是“规划背后的政绩冲动”，“拆一次创造了GDP，再盖一次又创造了GDP”，城市GDP就这样被“高速增长”，而这为领导营造了一种政绩氛围；二是“拆迁卖地背后的利益冲动”，地方政府打着卖地收入的小算盘，哪里有钱赚，规划之笔就指向哪里，一些官员也从中渔利，肥了自己。

乱象背后，必然有利益的纠缠。中国城市规划学会秘书长石楠曾撰文指出：“所有的城市规划工作实际上就是围绕着利益问题进行的，城市规划是协调社会不同利益的一种工具，城市规划的目标就在于实现公共利益的最大化。”显然，在过去的博弈中，地方官员掌握绝对权力，专业人士弱势无依，公众干脆失声，城市规划无法做到向公共利益倾斜，因而在利益驱使的“规划之神”操纵下，“短命规划”、“糊涂规划”才层出不穷。

斩断“规划之神”的权力之手，必须像吴杭民为《法制日报》撰写的评论《调整规划的权力该关进法律笼子》中说的那样，“要实现城市规划的民主性、科学性、系统性，首先要把地方领导大笔一挥就能大肆改变规划、大拆大建的权力制约好，使之接受多方面的监督”。

所以，从约束权力的意义上讲，不管中央还是地方，探索尝试具体可操作的规划立法，都值得肯定。