区域协调发展是2019年全国“两会”的热门话题。近日，国家发改委发布《关于培育发展现代化都市圈的指导意见》（下称《意见》），并强调“建设现代化都市圈是推进新型城镇化的重要手段”。

当前，我国城镇化已进入下半场，“都市圈”与以往熟悉的“城市群”有何差别？

根据《意见》，“城市群是新型城镇化主体形态，是支撑全国经济增长、促进区域协调发展、参与国际竞争合作的重要平台”；

与此相应，都市圈则是“城市群内部以超大特大城市或辐射带动功能强的大城市为中心、以1小时通勤圈为基本范围的城镇化空间形态”。

显然，都市圈在体量和层级上，都低于城市群。在清华大学中国新型城镇化研究院城市群与都市圈研究中心主任卢庆强看来：“都市圈是填补我国城镇化战略的最后一块“版图”。未来，我国将形成“城市群-都市圈-中心城市-大小城市协同发展-特色小镇-乡村振兴”的战略格局和全尺度空间组合链条。”

不久前，浙江召开新闻发布会，提出将打造杭州、宁波、温州、金义四大都市区，“努力成为长三角世界级城市群一体化发展金南翼”。长三角一体化已上升为国家战略，这不禁让人联想：“北翼”的江苏又有何动作？3月4日，江苏省委书记、省人大常委会主任娄勤俭通过《人民日报》发声透露，江苏“高起点打造扬子江城市群，各方面支撑能力进一步增强”。

一南一北，两个经济大省都在朝同一个方向努力，但似乎又走到了两条岔路上。

一个趋势

浙江和江苏这对东部沿海兄弟身份，谁强谁弱，一直是热议话题。

按照经济学“木桶”理论，一只桶能装多少水，取决于它最短的那块木板。正因如此，区域协调成为当下经济发展的关键。这两年，浙江和江苏经济格局，都逐渐从行政区划走向功能分区。

先说浙江。从2018年起，浙江连续两年将“大都市区”写入政府工作报告，并将其确定为“浙江现代化发展的引领极”。

事实上，杭州主抓浙江西北方，宁波稳定浙江东部，温州立足浙南，金义坐镇浙中——这是浙江多年来的区域格局。根据最新规划，每个大都市区由一个核心城市带动，囊括其周围地市部分区县。依托核心城市产业优势，发力点各有不同。

浙江四大都市区 图片来源：浙江省发改委网站

杭州都市区以数字经济为引擎，重点打造杭州城西科创大走廊、钱塘江金融港湾、沿湾智造大走廊等功能平台。

宁波都市区建设以开放创新为特色的国际港口名城，重点打造义甬舟开放大通道、北翼产业制造大走廊、发展海洋经济等。

温州都市区发挥民营经济优势，重点打造沿海先进智造产业带、西部生态休闲产业带、世界华商综合发展试验区等。

金义都市区，重点发展打造以丝路开放为特色的世界小商品之都、国际影视文化之都，重点打造金义科创廊道、义乌跨境电子商务区、金义综合保税区、横店影视产业集聚区等功能平台。

浙江省发展改革委副主任翁建荣解释，希望通过大都市核心区与都市圈域资源共享、产业共兴、交通共联、生态共保，在更大范围形成优势互补、互促共进、均衡协调的一体化发展格局。

隔壁的“内斗大省”江苏，也在几年前就试图重新定义发展版图。

2017年，江苏按照产业功能，提出“1+3” 重点功能区战略。其中：

“1”就是沿江八市组成的扬子江城市群（南京、镇江、常州、无锡、苏州、扬州、泰州、南通），作为全省经济发展主要“发动机”。

“3”则指以下三大区域：连云港、盐城、南通一线沿海经济带，主攻海洋经济；宿迁、淮安和苏中部分地区组成的江淮生态经济区，主打江苏“绿心”；最北端的徐州，目标是建成淮海经济区中心城市。

对于江苏来说，苏南、苏中、苏北地理概念背后，代表着发展差距。三个区域长期存在“1+1+1<3”现象，而新的“1+3”战略提出，正是希望改变这一困境。

两个方向

比较之下就会发现，相比江苏，浙江协作区规划尺度更小，或者说，更为“精细”。比如，早在多年前，杭州都市圈就已提出，现在则进一步缩小至都市区。

杭州都市圈：包括浙江省杭州市、湖州市、嘉兴市、绍兴市、衢州市，以及安徽省黄山市。

杭州都市区：核心区包括杭州全市、湖州的德清、安吉，嘉兴的桐乡、海宁，绍兴的越城区、柯桥区、上虞区和诸暨市。

具体来看，浙江四大都市区范围主要是都市核心功能区及其毗邻的1小时通勤区，主要涉及一个地市和周围区县合作。其中，谁引领、谁配合，角色很明显。

反观江苏，扬子江城市群涵盖八个地市，最小的江淮生态经济区也包括两市数县。并且，协作区中各城市角色不够突出，不存在绝对的区域核心城市。这造成的一个主要问题，就是协调起来更困难。

事实上，将协作区尺度进一步细化，正成为大势所趋。《意见》提出，到2022年，中国都市圈同城化取得明显进展。此前《中共中央国务院关于建立更加有效的区域协调发展新机制的意见》也指出，要“进一步细化区域政策尺度”。

为何有了城市群规划还要发展都市圈？不久前，城叔在北京参加一个研讨会时，国家发改委规划司副司长周南专门解释：“在实际运作过程中，发现城市群协作难度较大，因此缩小尺度，从都市圈先做起。”

其实，江苏也是有苦说不出。

虽然拥有南京、苏州、无锡三座万亿级城市，但全部挤在江苏南部，苏锡常“三小虎”更是前胸贴后背地拥在一起，难以舒展开来；在苏中、苏北，又尚未出现有绝对优势、“独挑大梁”的城市，想通过极点带动都市圈发展，显然并不容易。

长三角城市群范围图 图片来源：《长江三角洲城市群发展规划》

殊途同归？

浙江以四座城市为极点打造大都市区，辐射带动周边区域发展。这也意味着，四座城市的资源配置能力将大大提升，从而进一步做强，在浙江、甚至长三角率先“出线”。

这承载着浙江更远的期望：“（四大都市区）在长三角世界级城市群中的功能地位进一步提升，成为长三角最具影响力的战略资源配置中心……达到世界创新型地区领先水平。”

再看江苏，除区域发展不平衡外，江苏城市格局还有一个显著特点，就是较为发达的城市都处于省域边缘：南京、苏州、南通及徐州等都不是地理意义上的“核心”，这也决定了其对省内城市的带动能力会稍弱一筹。

不过，与浙江主要聚焦“对内”区域协同不同，江苏早已开始探索打破省域壁垒，“对外”推进城市间跨省合作。

以国内首个跨省都市圈——南京都市圈为例，早在2003年，安徽芜湖、马鞍山、滁州就已是南京都市圈成员。家住安徽，头疼脑热直接到南京看病，早已成为周边居民的日常。为此，南京常常被调侃为安徽“省会”。不久前，“南京地铁为什么都喜欢往安徽修”也成为网上热议的话题。

相比之下，杭州都市圈2018年将安徽黄山纳入后，才真正成为跨省都市圈。

南京都市圈也寄托着南京提高城市能级的“野心”。

2月1日，南京市政府印发《南京都市圈一体化高质量发展行动计划》，提出“2020年，南京都市圈城市之间交通、医疗、教育、创新等融合都将更加紧密，其中创新方面将放大南京建设具有全球影响力创新名城的辐射外溢效应……重塑长三角世界级城市群的创新版图”。

长三角城市群空间格局示意图 图片来源：《长江三角洲城市群发展规划》

整体来看，跨省合作给江苏带来巨大利好，苏锡通等城市在与上海的“亲近”中崛起；去年，以徐州为中心城市的淮海经济区成为国家级战略，新的机遇也在展开。

条条大路通罗马，浙江和江苏会否殊途同归？再走走看也无妨。