导读

本文从“识问题、定目标、寻路径”三个方面深入全面地解读《中共中央 国务院 关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》。

作者：

杨保军  学会常务理事，全国工程勘察设计大师，中国城市规划设计研究院院长

董　珂  中国城市规划设计研究院绿色城市研究所所长

近日，《中共中央 国务院 关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》（以下简称“《意见》”）已正式发布，这标志着新时代国土空间规划基础制度的初步建立和各层次国土空间规划的全面展开。如何深刻理解《意见》所传达的新精神、新理念，进而指导规划实践的新技术、新方法，需要从“识问题、定目标、寻路径”三个方面进行解读。

一、识问题

当前我国发展面临的问题可以概括为两个方面：

1.生态资源环境消耗难以支撑持续发展

一方面，我国战略性资源、能源的人均保有量远低于世界平均水平；另一方面，我国的全要素生产率伴随GDP的提升不增反降，生态环境的承载能力几近极限。延续既有发展模式不仅无法在中国国土上实现“中国梦”，甚至会成为“全人类的悲剧和灾难”（2011年奥巴马在白宫接受澳大利亚电视采访时讲话）。双重压力倒逼我国的发展方式从粗放型向集约型、从外延型向内涵型、从资源消耗型向创新驱动型转变。

2.不平衡不充分发展难以满足人民需要

我国的城镇化已进入快速发展的中后期，但区域差距、城乡差距并未明显缩小，部分领域甚至逐步扩大。经济增速和结构发生深刻变化，经济质量、效率、动力亟待变革；以“工业园区、房地产”为代表的空间产品跟不上人民日益增长的美好生活需要，呈现普遍性的空间供给“过剩”和资本循环“断路”，而在“良好生态环境”这种最普惠民生福祉上，空间供给能力却是逐渐下降的。

二、定目标

在国内环境社会经济矛盾日渐凸显和国际面临“百年未有之大变局”下，真正有用的规划应当以国家的兴衰存亡为己任，为新时代新征程指明国土空间的发展方向。

1.综合发展的“目标”：统筹推进‘五位一体’总体布局

综合发展的“目标”是由国土空间规划的基本属性决定的。

与以往各类空间性规划相对单一或片面的发展目标不同，国土空间规划是全要素、全空间、全过程的规划，应当“紧紧围绕统筹推进‘五位一体’总体布局和协调推进‘四个全面’战略布局。”兼顾保护与发展，兼顾各类空间要素的统筹协同，到2035年，要“全面提升国土空间治理体系和治理能力现代化水平，基本形成生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀，安全和谐、富有竞争力和可持续发展的国土空间格局。”到2050年，要描绘“富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国”的空间蓝图。

为此，全国国土空间规划是“多要素紧约束型”规划：明确生态资源环境“三条线”是国土空间规划的前提基础，解决14亿人的吃饭问题是国土空间规划的基本责任，保障总人口70%左右的城镇居民安居乐业是国土空间规划的艰巨任务，复兴五千年中华文明是国土空间规划的更高要求，营造“一带一路”的对外开放格局是国土空间规划的重要使命。国土空间蓝图是“多要素紧约束条件”下的综合效益最优解，其基本原则是有限国土空间上“物尽其用”，即让每个空间单元承担最适宜的功能，目的是实现综合、整体效益的最优。

2.空间要素的“位序”：将生态优先、绿色发展作为一切发展的前提

空间要素的优先位序取决于各自的稀缺程度，即“短板效应”。

在生态资源环境紧约束的背景下，文化、社会、经济、政治的发展都离不开生态的保护。因此，生态文明建设被放在“五位一体”总体布局中的突出地位，融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程；“绿色发展”成为“五大发展理念”中的前提性、基础性理念。

与过去改革开放四十年国家抓经济增长、推城镇化建设、保基本农田的工作重心相比，迈入生态文明新时代的国土空间要素位序是生态空间优先，农业空间次之，在此基础上再考虑城镇空间的合理布局。

3.价值取向的“核心”：将以人民为中心的高质量发展作为一切发展的核心

价值取向的根本核心取决于对世界的认知方式，即“主体价值”。

辩证唯物主义不同于机械唯物主义关键在于认识到主体的核心价值，即：脱离了“人”这个主体，客观世界即使存在也无意义。因此，“抑制人类自身而实现一个人类认为美好的自然界”是自相矛盾的逻辑。

无论在任何时代，国土空间发展的最终目标都是“人”，应当建立“人本主义”的生态文明，在国土空间“坚持新发展理念，坚持以人民为中心，坚持一切从实际出发，按照高质量发展要求，做好国土空间规划顶层设计”，实现基于人类可持续发展的“人与自然和谐共生”。

以人民为中心的高质量发展体现在以下三个方面：

高质量发展，即通过“创新、协调、绿色、开放、共享”的发展理念，实现国土空间利用效率的提高，实现社会经济发展与资源环境消耗脱钩，逐步形成“集约和高效”的国土；

高品质生活，即通过“五宜”城市建设和“魅力功能区”识别，实现国土空间供给质量的升级，逐步形成“美丽而富饶”的国土；

高水平治理，即通过“纵向到底、横向到边、多方参与、协同推进”体制建设，实现国土空间治理能力的提升，逐步形成“良法与善治”的国土。

三、寻路径

国土空间规划最艰巨的任务不是“识问题”，也不是“定目标”，而是“寻路径”。即在有限时间、有限资源的紧约束条件下，如何从“问题复杂”的现状到达“美好图景”的未来。

这归根结蒂是一个道路问题，也是最根本的问题，即如何“贯彻新发展理念，统筹好经济发展和生态环境保护建设的关系，努力探索以生态优先、绿色发展为导向的高质量发展新路子。”

国土空间规划是“国家空间发展的指南”，根本任务是“为全球生态文明建设提供中国智慧和中国方案”，如果能够找到“在紧约束资源环境条件下实现十四亿人迈向社会主义现代化强国”的中国道路，那么国土空间规划是具有国际借鉴意义的，是能够对全球人类文明的进步做出重要贡献的。

为此，《意见》在“提高科学性”上提出了以下要求，是需要我们深刻学习和领会，并贯彻到国土空间规划的编制和实施中去的。

1.尊重规律

尊重自然规律、经济规律、社会规律和城乡发展规律，因地制宜开展规划编制工作。

国土空间规划的综合性要求多学科、多领域的博采众长、融会贯通，对各类空间要素的规律性把握是科学编制规划的基础。

2.生态优先

坚持节约优先、保护优先、自然恢复为主的方针，在资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价的基础上，科学有序统筹布局生态、农业、城镇等功能空间，划定生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界等空间管控边界以及各类海域保护线，强化底线约束，为可持续发展预留空间。

国土空间规划把“三类空间”、“三条红线”作为调整经济结构、规划产业发展、推进城镇化不可逾越的红线，做好“双评价”、“双评估”、“双评判”的基础性工作，以此作为合理规划的前提。

3.严格管控

在双评价的基础上，明确该地区的“生态功能保障基线、环境质量安全底线、自然资源利用上线”，实行建设总量和强度的“双控”制度。严格控制人口规模、产业结构、增长速度，不能超出当地的资源环境承载能力；严格管制各基本单元的用途，不能背离该单元的开发适宜性。

国土空间规划应“保持加强生态文明建设的战略定力”，采取从紧的土地供给政策，严控增量、盘活存量、释放流量、提高质量，提高各类资源能源的利用效率。

4.分区管制

划定“全域满覆盖、相互不交叠”的三类空间（生态空间、农业空间、城镇空间，也可根据需要增加自然保护区、风景名胜区等空间类别）、三条线（生态保护红线、基本农田控制线和城镇开发边界），按照管制分区实施差异化政策，制定相应的用途管制要求、生态修复措施和建设控制指标。

国土空间规划中的主体功能区、三类空间、三条红线是分区分类指引、优化配置效率的制度基础。在管控深度和手段上三者有所不同：主体功能区是以区县行政边界为基本单元的政策分类，对应区县的发展定位、发展目标、9+1的政策配套和差异化的政绩考核体系；“三类空间”是市县全域的管理分类，各类空间做到“满覆盖、不交叉”，对应差异化的规划管理手段和用途管制工具；“三条红线” 是“三类空间”中的核心部分，是有明确边界和用途约束的法定区域，按照相应的法律法规进行严格管理。

5.保护修复

坚持山水林田湖草生命共同体理念，加强生态环境分区管治，量水而行，保护生态屏障，构建生态廊道和生态网络，推进生态系统保护和修复，依法开展环境影响评价。

国土空间规划应抛弃机械、无机、线性的解析思维，将“山水林田湖草”当作相生相息、复杂有机、内生关联的生态系统来看待，遵循生态系统的整体性、多样性、复杂性规律，对山上山下、地上地下、陆地海洋以及流域上下游，进行整体保护、系统修复、综合治理，增强生态系统自我调节、自我修补、自我平衡、自我循环能力，维护生态平衡。

6.统筹协同

坚持陆海统筹、区域协调、城乡融合，优化国土空间结构和布局，统筹地上地下空间综合利用，着力完善交通、水利等基础设施和公共服务设施，延续历史文脉，加强风貌管控，突出地域特色。

国土空间规划相较过去分散在各个行政主管部门的空间类规划相比，其优势在于降低了统筹协同的制度成本；在城镇化快速发展的中后期，统筹协同也是从“帕累托最优”到“卡尔多改进”的制度前提。唯有通过“陆海统筹、区域协调、城乡融合”，以及各类保护与发展要素的综合统筹，方能实现全要素生产率的进一步提升。

7.机制创新

坚持上下结合、社会协同，完善公共参与制度，发挥不同领域专家的作用。运用城市设计、乡村、营造、大数据等手段，改进规划方法，提高规划编制水平。

国土空间规划是人民的规划，它需要全社会的共同参与，以人民的满意度为衡量，解决好人民群众反映强烈的突出问题；国土空间规划是层级传导、事权对应的规划，需要上下级政府间的刚性传递与动态反馈；国土空间规划是各类利益主体充分博弈、沟通协调的平台，需要建立协调的程序、规则和标准；新时代下，城市设计、乡村、营造、大数据等手段大大提升了规划的数据支撑、技术支撑和决策支撑。上述机制创新，是提升国土空间规划科学性的重要手段。

四、总 结

从“既要金山银山，又要绿水青山”到“宁可要绿水青山，不要金山银山”，再到“绿水青山就是金山银山”，习近平总书记的“两山”理论深刻阐明了“经济强、百姓富”与“生态优、环境好”的对立统一关系。没有脱离保护的发展，也没有不要发展的保护，发展和保护成为达到共同目标的统一路径。

在生态文明的新时代，国土空间规划要坚持道路自信，探索“多要素紧约束”下的中国方案，通过“整体谋划新时代国土空间开发保护格局”，使其成为“加快形成绿色生产方式和生活方式、推进生态文明建设、建设美丽中国的关键举措”，“坚持以人民为中心、实现高质量发展和高品质生活、建设美好家园的重要手段”，“保障国家战略有效实施、促进国家治理体系和治理能力现代化、实现‘两个一百年’奋斗目标和中华民族伟大复兴中国梦的必然要求”。