作者 | 陆铭，第十四届全国政协委员、上海交通大学安泰经济与管理学院特聘教授、中国发展研究院执行院长

政府工作报告指出，着力扩大国内需求。把恢复和扩大消费摆在优先位置。在回顾过去五年的成绩时，政府工作报告指出，五年来，我们扩大国内有效需求，推进区域协调发展和新型城镇化。围绕构建新发展格局，立足超大规模市场优势，坚持实施扩大内需战略，培育更多经济增长动力源。

01  充分释放城镇居民的消费潜力

随着人口的空间格局的大变化，新型城镇化在投资和消费上也会出现空间格局的相应变化。

首先，在人口流入的地方，包括沿海地区一些城市群的核心区域，如京津冀、长三角、珠三角的核心区域，以及中国中西部和东北地区的一些大城市，周围的人口仍然在持续地增长。这样的增长会带来对基础设施、公共服务的大量需求，这对我国扩大内需来讲，是一个非常重要的机遇，同时也能够满足人们在迁徙过程中，对于美好生活的向往。

其次，在内需的消费侧，推进新型城镇化的过程中，流动人口在居住地和工作地的市民化，也会带来强劲的需求增长。当前的户籍制度，仍然对流动人口群体的消费需求形成一定的制约，主要是因为流动人口一方面缺少稳定收入增长的预期，同时，公共服务、社会保障对流动人口的覆盖也不足，很多在大城市生活的人，因为缺乏对所在城市的融入感，仍然在准备未来返回老家。因此，有必要通过市民化的持续推进，来释放一些潜在的消费需求。

消费的增长一方面取决于居民的收入水平，第二方面取决于地区人口的数量，第三取决于收入水平提高后，所带来的消费结构的变化。从这三个方面来讲，从总量和空间布局角度来看，城镇地区的消费对整体消费的拉动力作用更强。需要进一步发挥新型城镇化建设对恢复和扩大消费的作用。

中国今天城镇化率已经达到了65%以上，事实上大多数的居民就是生活在城镇地区，与此同时，城市地区的人均收入也高于农村地区的人均收入。此外，中国经济发展到当前阶段，服务消费的占比会越来越高，而服务消费本身在时空上，需要供给和需求在同一个时间和地点发生。而且，对于服务消费，人们会更多地在意它的品质和多样性。这些特点，都使得城镇地区，尤其是一些大城市及周边地区，对于释放消费的能力更强一些。

因此，推动以人为核心的新型城镇化，要尊重全球区域经济的普遍规律，畅通人口流动的体制机制，顺应人口的空间布局向一些城市地区和中心城市周围集聚。同时，在城镇化建设的过程中，要看到居民对于服务消费需求的增长，要提升服务消费的质量和多样性。

02 建设国际消费中心城市，促进消费提质升级

建设国际消费中心城市，是实施扩大内需战略的重要抓手，有利于促进消费提质升级。从国际经验来看，世界上的大城市往往通过国际消费中心城市的建设，特别是提升本地服务消费的质量和多样性，来提高大城市的生活水平。

当前，我国正在加快推进国际消费中心城市的培育建设，国务院批准了上海、北京、广州、天津、重庆这五大城市，作为打造国际消费中心城市的试点。这将为恢复和扩大消费带来巨大增量。

国内有一些消费是目前的生产结构难以满足的。比如，居民的文化消费，包含全世界生产出来的先进文化产品的消费。例如北京环球影城、上海迪士尼乐园，实际上都引入了国际文旅产业中的大IP。国际消费中心城市的建设有助于满足这部分需求。此外，随着国内外人员交往的增加，境外人流进入到中国后，会集中在中心城市。这些中心城市就需要提供相应的消费场景。换句话说，消费要满足国际客流。因此，一些一线的大城市还肩负在国际视野中成为国际消费中心城市的职责。

需要强调的是，人们对国际消费中心城市容易存在一些观念误解。在传统观念中，大家会觉得国际消费中心城市，就是国际化的商贸、商圈、免税店，一些奢侈品销售等。但我认为，国际消费中心城市的建设，应该更加聚焦在线下服务消费的场景流量、特别是国际流量的打造上。

正如前文所言，中国经济发展到当前阶段，人们对于服务消费的需求增长会越来越快，且比重会越来越高。如今，在人们可以全世界海淘的时代，国际消费中心城市如果仅仅从免税店的角度来理解，那么它的独特性和竞争力也会被弱化。

国际消费中心城市具有国际人口占比较高，消费场景和内容比较国际化等特点。但实话讲，与国际上的国际消费中心城市比，我们在这方面还存在一些差距，比如我们一线城市的国际人士比重偏低，此外，一些国际化的消费场景，如世界各国的美食、文艺演出、画展及音乐会等等，也都需要进一步的提高。

这就要求国际消费中心城市要更多地注重“软实力”打造，利用自己在文化、演艺、设计和会展，城市老街区和老建筑带有的文化底蕴，还包括旅游和餐饮，用城市软实力来拉动城市的服务消费。通过国际消费中心城市的建设，特别是提升本地服务消费的质量和多样性，来提高大城市的生活水平，从而成为吸引国内外人才的人才高地，进而发挥更大的经济发展的引领作用。

03 多渠道增强农村居民消费能力

对农村地区来讲，提升居民消费，一方面要提升农民的实际收入，拉动消费。另一方面，农村地区缺乏服务消费生存和发展所需的人口密度条件，也缺乏公共服务对规模经济效应的要求。因此，提升农村地区居民消费还有一个非常重要的渠道，就是移民，从农村向城市迁移，从小城市向大城市迁移。农村地区的一些服务，特别是公共服务，要适度地向中心城区集中，来提高这些服务提供的质量。

政府工作报告指出，发展乡村特色产业，拓展农民创收致富渠道。我国的农村地区，是一个非常广的地域范围。不同地区的乡村的产业，差异非常大，具备的条件也不太一样。

一些地区虽然叫农村，但实际上是一个小城镇，尤其当这些小城镇的地理位置较好，比如在沿海地区，或者一些大城市的附近，那么这些称之为农村的地区，实际上也有发展一些小规模的制造业，或者与中心城市的制造业产业链相配套的产业，这是一种地区。但这样地区在数量上不会很多。

更多的乡村要发展特色产业，需要考虑寻找自己的特点。总体来说，农业以及旅游业，是比较适合乡村地区的产业，此外还有一些资源型的产业。有些乡村地区可能还要承担生态保护的功能，边境地区还有国防安全的考虑。

随着人民对美好生活的向往不断地提升要求，乡村地区村的特色产业，应该往一二三产业融合，所谓“第六产业”的方向去发展。

有一些农业，比如种植或者养殖，本身可以转化为农产品加工，那就是制造业。如果再结合，比如乡村旅游，那就是服务业。有些地方，风景、空气质量和环境等都比较好，那么就可能发展出民宿、农家乐等，这些其实都是一二三产业的融合发展。甚至在一些大城市附近的乡村，还种植鲜花，在花田上发展出婚纱摄影等产业。

相应地，对于农村地区的土地和宅基地相关制度的改革，就需要进行一些制度创新。部分宅基地也许可以更好地转化为民宿和休闲产业用地，一些有潜力发展旅游和休闲产业的地方，可能需要有一定比例的建设用地，让其更好地满足农业和旅游休闲产业的深度融合。其实这种建设用地的比例，在整个农业用地当中所占的比重不会很高，对于农产品的增收不会有太大影响，但对于提升乡村地区的农民的收入，却会有非常重要的作用，因此这方面可以有更多考虑。

04 公共资源的分布要跟着人走

从城乡一体化的角度来讲，要促进公共资源的分布，要跟着人口流动的趋势来走。

以教育为例，政府工作报告提出，推进义务教育优质均衡发展和城乡一体化，如何实现？当前矛盾比较突出的是，一些人口大量集聚的大城市，整体教育的资源从总量结构和空间布局方面，可能跟不上人口集聚的态势，因此，要加大人口流入地的教育投入，建设更多的学校。

另外一个方面，要增加城乡之间和地区之间，义务教育的优质均衡发展。要看到，人口实际上是在向城镇地区集中，在向一些大城市周围集中，但无论城镇化怎样发展，在小城市和农村地区，仍然会有大量的人口存在，这些地区的孩子也需要接受优质的义务教育。

中国地区之间和城乡之间的人均收入、人均GDP的水平差距较大，因此在公共服务的资源，包括义务教育的投入方面，应该要缩小差距。应该在义务教育阶段的办学条件、师资等方面，有一些统一的标准，要让全国各地无论经济发展处于什么样的水平，都能够达到一个比较好的，符合国家制定的义务教育标准的水平。

另外一个很难但是又必须要去面对的问题，就是一些地方已经出现了人口持续的负增长，人口密度也有所下降。这样的地区，从公共服务，包括义务教育方面，在空间上怎样做一个合理的布局，这是一个值得研究的问题，并没有什么现成的答案。

在一些地方，人口在持续减少的过程中，孩子的数量也会减少，维持原来的学校的数量和空间布局，成本会越来越高。因此，在人口减少地区，需要在一定程度上进行学校的撤并。但是撤并的速度如果太快，又可能会导致部分地区的孩子，上学距离更远、不方便的问题。如何设置一个比较合理的义务教育的供给的半径和服务范围，这方面要加强研究，要在实践当中不断地探索。