一、规划引领，百年更迭

穗城韵秋晓，珠水迎新潮。

作为全国市级国土空间规划唯一试点，近日广州市国土空间总体规划（2021-2035）获得了国家批复。“恪守初心，上下求索”，这一凝聚大量心血、引领广州下个10年发展的蓝图落地，意义重大。

其实，广州历版总体规划都深刻烙印于城市演进的轨迹之中。

1921年孙科主持编制的《广州市城市设计概要草案》是民国时期最早的城市总体规划之一。作为全国首个建制市，广州制定了4大功能分区，形成了道路、公园等10个子项规划，由此拉开了现代城市规划建设的序幕。

行至上世纪中，1957年版总体规明确了老白云机场、黄埔港口、广州火车站等关键交通枢纽布局，构建了中心城区路网骨架及沿江9个工业园区，奠定了中心城区基本格局。

改革开放后近四十年间，共有三版总体规划获得国家批复。

1984-2000年版总体规划

1984-2000年版获批总体规划，确定了广州沿珠江前航道向东“旧城-天河-黄埔”三个组团拓展，在城市内生增长阶段，带领广州实现从“云山”走向“珠水”的带状式发展。

2001-2010年版总体规划

2001-2010年版获批总体规划，锚固了“东进、南拓、北优、西联、中调”的十字方针，带领城市走向区域，实现从“云山珠水”走向“山城田海”跨越式发展。

2011-2020年版总体规划

2011-2020年版获批总体规划，形成了“一主六副”的多中心网络化空间格局，城市发展转向内涵提升，带领城市从外部拓展走向优化提升。

《广州市国土空间规划（2021-2035）》空间结构规划图

整体看，广州历版总体规划脉络清晰，承上启下。今天，《广州市国土空间总体规划（2021-2035年）》围绕中国式现代化这个命题，立足于全球视野、国家职责、历史传承、广州特色，顺时而动，绘制城市中长期发展空间战略蓝图，为建设宜居、韧性、智慧的现代化城市提供范本。

二、国家试点，一美三高

2018年3月,根据中央机构改革方案，国务院组建了自然资源部，将原分属不同部门的主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划等职责统一整合。国土空间规划体系构建是贯彻习近平生态文明思想的重大举措。2018年11月，自然资源部确定广州作为全国市级国土空间规划唯一试点，希望广州能凭借“三规合一”的实践经验及突出的创新探索能力，在全国先行先试做出示范。

因此，广州再尝“头啖汤”，成为全国首个开始编制国土空间规划的城市。对于广州试点，国家有何期许与要求呢？

核心是“一美三高”。

（一）美丽国土

“以美丽中国建设全面推进人与自然和谐共生的现代化”。

广州北部依山、中部沿江、南部滨海，是全国唯一兼备山水林田湖海六类自然资源要素的超大城市，千百年来延续着“青山入城、六脉通海”的山水格局，自然与人文的融合已经渗入城市血脉。因此，如何通过国土空间规划对山水林田湖海“生命共同体”全域全要素进行精准配置，对各类开发保护活动进行统一管制，是广州试点的第一要义。

（二）高质量发展

“高质量发展是全面建设社会主义现代化国家的首要任务”。

广州是华南地区工业门类最齐全的城市，也是华南地区服务业链条最全的城市，千年商都衍生的服务基因在各行各业渗入骨髓。因此，如何通过国土空间规划强化土地要素保障，优化产业链、供应链、创新链整体布局，促进产业经济向高端化、智能化、绿色化转型，是广州试点的第二要义。

（三）高品质生活

“要树立战略眼光，顺应人民对高品质生活的期待” 。

广州素以开放包容著称，常住人口超过1800万、实际管理人口约2400万，六普到七普十年间共增加近600万人，平均年龄35.4岁，比全国平均年龄小3岁，是名副其实的青春之城、活力之都。因此，如何通过国土空间规划让城市更好的服务全体居民，让所有在广州的劳动者、创造者、奋斗者皆有理想家园，皆有精彩生活，是广州试点的第三要义。

（四）高水平治理

“要全面提高城市规划建设水平，强化城市数字化治理” 。

广州作为规划改革创新排头兵，从2000年代初全国首批建立控规全覆盖制度，到2010年创新构建“多规合一”空间规划体系，“共谋、共编、共建、共管、共享”理念一直贯穿于规划全过程。因此，如何通过国土空间规划，探索建立全国范围可复制可推广的规划编制审批体系、规划实施监督体系、法规政策体系、技术标准体系，完善国土空间规划体系的“四梁八柱”，是广州试点的第四要义。

三、六绘广州，蓝图落地

广州人素来“讲真”，喜欢直面问题，重实效、促实干。

20世纪末，广州直面城市环境面貌差、中心城市地位下降等突出问题，通过战略规划拉开城市框架，实施“三变”城市改造建设（一年一小变，三年一中变，2010年一大变），实干为先，十年奋战成效显著。

2010年代，后亚运时代的广州从拉大城市骨架进入战略聚焦，推动南沙、知识城等重点地区快速发展，城市焕发新的活力。

2024年，面向下一轮乙卯之年 ，广州正站在“二次创业”新起点，立足全面建成社会主义现代化强市，擘画蓝图的同时，“扪心”自问，如何应对迈向全球城市行列发展过程中不确定性，建成一座人民满意的城市？

（一）看城市竞争力，广州如何谋定城市定位奋楫争先

城市性质与核心功能定位犹如笔锋所指，预先窥见这座城市的繁荣景象。

改革开放后在获批三版城市总体规划中，广州的城市定位从“广东省的政治、经济文化中心”到“华南地区的中心城市”，再到“我国重要的中心城市”，中心地位不断提升，区域职能不断凸显。

在这次国土空间规划中，国家赋予了广州“6+4”共10项发展定位（6项城市性质、4项核心功能，本文统称为城市定位）。其中，“国际商贸中心、国际性综合交通枢纽、国家历史文化名城、广东省省会、我国重要的中心城市”5项是广州比较成熟的定位，上版总规也有所表述；“彰显海洋特色的现代化城市”、“科技教育文化中心”、“全国先进制造业基地”、“综合性门户”、“国际科技创新中心重要承载地”等5项内容均为首次新增，并提出“建设具有经典魅力和时代活力的中心型世界城市”的目标愿景。

将国务院赋予19个超大城市性质与功能定位进行对比，我们可以看到国家寄予广州的“立” “逐”“破”。

1.立“综合性门户”之地位——筑牢国家南大门

广州是19个超大城市中唯一具有“综合性门户”定位的城市。相较深圳的“对外开放门户”，广州这一定位有何深意？

广州作为中国的南大门，南下出海、北上内陆，拥有连通世界、辐射全国的综合运输体系；广州拥有60多个国家总领事馆，外事机构数量仅次于北京、上海，是国家主场外交城市之一；广州更是国家对外文化交流门户与岭南文化中心地，是中国面向世界的窗口之一。因此，“综合性门户”蕴含了“国家门户”的含义。筑牢国家南大门，是对“广东长子”的寄期。

2.逐“中心型世界城市”之目标愿景——跻身全球一线城市行列

纽约、伦敦、东京、新加坡等中心型世界城市，无一不立于全球网络“塔尖”，均具有强大的全球综合引领力。根据2022年GaWC发布的世界级城市名册，广州排名第34位、Alpha-级，尚未进入全球一线城市之列。“建设具有经典魅力和时代活力的中心型世界城市”目标愿景提出，代表了广州积极建设一流全球城市、参与国际顶流竞合的决心。

因此，围绕这一愿景，广州将努力在创新引领力、枢纽辐射力、文化感召力、贸易影响力、生产服务力、现代化治理能力等方面位居全球前列，成为中国特色社会主义现代化全球城市典范。

3.谋海洋突破——建设彰显海洋特色的现代化城市

国家对广州在海洋方面的定位，从上版规划聚焦于“南方国际航运中心”，此次一举跃升至“彰显海洋特色的现代化城市”，表明国家赋予广州全面竞探海洋、踏浪追光的使命。

作为河口型海洋城市，广州的城市历史就是一部因海而生、向海而兴的发展史。千年海上丝绸之路发源地深厚积淀，成为现代广州竞探海洋、踏浪追光的底气。目前，广州是南中国唯一江海一体的超大城市，集聚了国家海洋尖端科技力量，包括63个涉海科研机构，4处重大海洋科技基础设施，42个省部级以上海洋重点实验室，以及冷泉生态系统研究大科学装置、“梦想”号大洋钻探船等众多国之重器，海洋科研实力世界先进、国内一流。

因此，围绕这一定位，新版国土空间规划提出的实施“走向远海、走向深海、走向大洋”科技强海战略，成为提升经略海洋竞争力的关键。未来广州将着力在科技兴海、产业强海、开放活海、生态护海、文化亲海等方面彰显特色，构建全球海洋中心城市管理体系，全面提升海洋科技自主创新能力、海洋产业竞争力以及国际海洋治理影响力和话语权，积极探索海洋领域中国式现代化的广州方案。

4.谋制造业突破——建设全国先进制造业基地

在国务院赋予的19个超大城市定位中，先进制造业基地有三种表述。一是“全国先进制造业基地”，如广州、沈阳、南京等；二是“先进制造业基地”，如西安、杭州；三是“区域性先进制造业基地”，如长沙的“中部先进制造业基地”、郑州的“中部先进制造业基地”。

广州历版总规城市定位均没有制造业相关表述。但作为华南制造业门类最全的城市，广州已经拥有41个工业大类中的35个， 2023年地均工业增加值19.8亿元/平方公里，已高于北京（14.2）、上海（14.7），本次国家赋予广州“全国先进制造业基地”定位，恰是制造强国战略下广州的新使命担当。

因此，围绕这一定位，广州要努力成为全球产业链供应链组织中心、国家先进制造业和战略性新兴产业集聚高地。聚焦先进制造业核心赛道、技术研发等高端环节，实行“补链”“强链”“延链”；打造海工装备、新型储能、生物制造、商业航天、低空经济等若干战略性新兴产业，开辟量子、生命科学、深海、人形机器人等未来产业新赛道，争取成为全球产业链供应链组织控制中心、国家先进制造业和战略性新兴产业集聚高地，加快形成新质生产力，成为支撑国家参与全球先进制造业竞逐的“硬核”实力。

5.谋科技突破——建设国际科技创新中心重要承载地

国务院本次赋予19个超大城市定位，科技创新定位分为三类。第一是“国际科技创新中心重要承载地”，如广州、深圳；二是“科技创新中心”，如成都、武汉、西安；三是“区域性科技创新高地”，如南京、长沙。三种类别代表国家赋予城市创新的不同职责。广州作为广东省科教高地，拥有全省70%的国家重点实验室（21家）和61%的省重点实验室（241家），聚集全省超过50%的高校（83所）、97%的国家级重点学科，理应代表国家跻身国际创新大分工重构，成为全球创新策源地之一。

然而，距离这一定位，广州仍有差距。根据2022年全球活力城市指数，广州创新排名全球第38、国内第8，2022年R&D经费占GDP比重仅为3.43%（北京为6.83%），大学城周边高新技术企业密度仅为中关村的1/12，全市“小巨人”企业数量未进入全国前十。

因此，围绕这一定位，广州将搭建多主体创新平台，吸引汇聚体现国家战略的大科学装置、大科学研究中心、各类创新资源，重点突破“卡脖子”关键核心技术与国际前沿技术；并通过与港澳合作，打造高等教育开放试验田，加强科技研发转化，提升国际创新源能力。

（二）看空间发展力，广州如何全域谋篇精致布局

区域网络与城市结构犹如棋盘布局，精心策划这座城市的未来走向。已在2000年战略规划“八字”方针下行走了20多年的广州，未来将如何继续谋篇布局？

1. 三个维度纵深推进区域协同

不谋全局者不足以谋一隅。这次国土空间规划从国家视角、

湾区视角、都市圈视角三个层面制定区域协同方略。

一是深度“链”世界，共建全球产业链供应链中心体系。广州是联系国内外两大市场、引领国内外双向开放的桥头堡和先行地，占据中国发展现代产业链供应链的最佳区位，在国际国内双循环中具有极大发展空间。全球化时代，产业链、供应链水平决定了一个城市在区域乃至全球范围内的资源配置能力、协同能力和服务支撑能力。广州“链”世界，就是要发挥地处国内、海外两个扇面交汇之处的先天优势，利用好大湾区复合产业网络，对内加快对接陆海新通道，提升辐射带动力；对外积极拓展国际联系，推动广州到欧洲、中亚、东南亚等国际班列扩量增效，开拓洲际航线加快与“一带一路”国家合作，支撑国家对接RCEP协议。通过推动传统商贸功能和生产服务功能向供应链管理功能全面升级，再通过供应链赋能产业链推动制造业高端化、智能化、绿色化转型，最终实现向全球产业链供应链中心迈进。

二是加速“领”湾区，共建粤港澳大湾区世界级城市群。广州与港澳同根同源，是粤语文化中心地；目前全球有1.2亿人使用粤语，广州作为全球粤人的精神家园，是半数以上海外华人的原乡，在粤港澳全面合作方面有着天然优势。面向2035，广州一要全力支持港澳融入国家发展大局。要全面推动穗港澳在教育、医疗、文化、就业创业等方面深度合作的各项措施。事实上，在编制规划的这几年，广州已制定了70多项港澳规则衔接事项清单和港澳青年来穗发展“五乐计划”，建成港澳台青年创新创业基地40多个，搭建了南沙粤港深度合作园等一批合作平台，穗港澳合作已经渗入方方面面。未来，广州还将加快引入香港信息技术、生态环保、生物医药等优势领域与广州开展联合研发。二要推动广深双城联动。“兄弟联手,其利断金”。两市通过共建国家省实验室，共同打造汽车、智能装备、集成电路、生物医药与健康等高端产业集群，共同带动构建湾区东西两岸创新廊道，最终将成为全球最具影响力的“双子城”。

三是跨界“融”周边，共建高质同城化都市圈 。2023年广州以净流入人口838.5万?登上中国城市榜首，与周边城市每日人口总交换量达约700万人次，经济与人口交往密切，逐步形成带动区域经济社会全面繁荣的融合发展圈。新版国土空间规划对广州都市圈的范围与联动功能给予了明确的界定——1小时通勤圈打破“界”墙，在广佛同城的基础上继续推动与清远、东莞、惠州等城区同城化发展。2小时经济辐射圈，地跨珠三角地区中部和北部，这个区域虽然GDP近5万亿元，但城市间发展差距大，虹吸与辐射效应并存，因此广州要进一步强化“发动机”和“领头羊”作用，推动设施共建共享、产业梯层协作、生态联防共治，促进珠三角地区与北部生态发展区形成良性互动、合作共赢的发展格局。

2. 完善战术持续推进多中心网络空间

从2000年版战略规划开始，多中心组团式空间结构一直是广州追求的理想布局。虽然目前框架已基本形成，但中心城区仍快速膨胀且功能需疏解，外围城区虽有发展但反磁力中心尚未形成，部分战略节点仍有待培育。面对这些问题，新版国土空间规划提出“一带一轴、三核四极”的发展策略，是对继续深化完善多中心、组团式、网络化空间结构的战术调整。

一是湾区视角，以“一带一轴”联动区域发展。如果说2000年版战略规划的“八字”方针、2008版战略规划的“十字”方针是以中心城区为目标原点的话，新版国土空间规划则把广州的空间结构放置于区域来考虑。

作为一座服务流域的中心城市、一座面向海洋的开放城市，沿“江”向东自生长、拥“洋”向南联世界，一直是广州亘古至今的发展脉络。这次国土空间规划，通过一条横向珠江高质量发展带，链珠江口东西两岸之发展，汇东、西、北三江广阔之腹地，实际是以流域凝聚区域发展之力量；通过一条纵向的活力创新轴，既挺起广州之脊梁，更支撑起广深港科技走廊的共融共建。“一带一轴”，一横一纵，将推动广州快速融湾向海、跨区域联未来。

二是突破掣肘，以“三核四极”继续优化推动“八字”方针。2000年的八字方针有效指导了广州的空间拓展，但也存在某些较难克服的空间掣肘——“东进”推动了广州产业重心东移，但园区强而城区弱，穗莞惠联动少；“南拓”取得跨越性发展，南沙成为湾区门户但距离广州中心区太远，导致中部塌陷；“北优”背靠湾区最大空铁双枢纽羽翼渐丰，但机场联动周边产业少，空港都市一直未成形；“西联”进一步加强广佛都市圈协同发展，但交界地区一直处于真空地带，没有享受到同城化红利。应该说，经过20年发展，广州的空间骨架拓展已进入 “深水区”，需要调整战术。

这次国土空间规划在坚定“南拓”、“东进”重点方向基础上，突出“两洋（狮子洋-伶仃洋）”“两江（珠江-东江）”战略发力点，回答如何更科学有力地拓与进的问题。并在原有空间结构基础上规划每隔10-20公里培育功能节点，克服跨越过大难以接续势能的掣肘，因此向东在增城-黄埔交界布局东部中心，解决有产无城的问题，并与中心城区、南沙形成“三足鼎立”，稳定广州全局；向南在番禺东部设立狮子洋增长极，作为广州南拓跳板，解决中部塌陷问题，并强力联动佛莞与南沙；在北依托空港设立北部增长极，致力发展空港经济，构筑航空大都市；在东北设置国家知识中心城，联动周边四镇打造广州创新“北极点”；在从化设置绿色发展示范区，以“绿水青山就是金山银山”引领北部繁荣。

“三核四极”功能鲜明，联区域、聚轴带，实质是广州进一步完善空间网络的战术落子。

三是中心城区再出发，推动空间更新功能焕新。广州中心城区划定933平方公里，与上版总体规划一致，这也表明了广州不再鼓励中心城膨胀而致力多中心构建的决心。

伦敦的金融、保险、科技、通讯等高端城市功能也高度集聚于老城区，其中心区聚集63%的办公与84%的金融保险业人口。相较之下，广州中心城区仅聚集了全市27%的商务办公建筑、49%的金融业就业人口，并仍存在不少低效仓储用地影响现代产业体系升级发展。

新版国土空间规划提出“中心城区全面增强全球资源配置和服务能力，成为集聚全球城市核心功能和展现国际形象的中心区域定位”，划定了约90平方公里的中央活力区（CAZ）与7 个次级活力中心，这意味着广州要以疏促提、以提促进，强力推动高品质服务业态凝聚都市中心，实现老城业态焕新，以构建与一流全球城市相媲美的城市中心地区，吸引年青人热爱老城、回归老城、焕新老城。

3. 集约节约利用土地迈向精明增长

2019年广州建设用地规模达到2003平方公里，已经超出2020年土规规模的1949平方公里，并且面临几个突出问题：一是存量用地低效。目前全市低效存量用地占现状建设用地面积比例超 1/3；单位存量建设用地产出率仅约为深圳的1/2、新加坡的1/3、东京的1/8；全市村级工业园用地总面积占总工业用地的1/3,但工业产值仅为全市产值的10%。二是用地结构失衡。广州中心城区的居住用地占比26.6%，绿地广场用地占比4.1%，而纽约、大伦敦地区居住用地占比均超过30%、绿地与开敞空间用地占比超过20%。三是建成空间破碎，以广佛跨界地区为例，80%以上的建成地块面积小于1公顷，存在典型的建设与非建设交错、集体与国有插花现象，若需引入华为上海青浦研发中心、西安三星基地、上海特斯拉工厂这类大型引擎类项目，广州难以提供连片规模。

针对这些问题，新版国土空间规划制定了“严控总量、精准调控、盘活存量、提质增效”总体用地策略，倒逼广州从增量为主的土地利用模式，转而进入精明增长发展阶段。

一是向“优”突围，深化土地供给侧改革。广州近十年每年新增建设用地量超过30平方公里，这种模式已经难以为继广州近十年每年新增建设用地量超过30平方公里，这种模式已经难以为继。根据双评价，全市适宜建设空间约2500平方公里，约为市域面积的1/3；未来农田、园林地、水域面积适宜空间约4900平方公里，约为市域面积的2/3；1:2的开发强度与广州的自然禀赋相适应，且在全国超大城市中相对较低。为此，新版国土空间规划设定了“双减、双增、双优”的目标与评价体系，即实现人均建设用地和单位GDP耗地率双减、城市民生设施和开敞空间双增、建设用地结构和用地布局双优。并且将这个目标通过指标强制传导到详细规划中，以层层落实引导土地集约使用。通过提高民生用地供给、稳定工业用地规模、扩大绿地与开敞空间等具体的指标调控，实现城市整体功能平衡与土地资源可持续利用。

二是向“精”发力，精准配置、盘活土地资源。如何以日益紧张的增量指标撬动存量、撬动城市高质量发展？新版国土空间规划制定了一个“好钢使在刀刃上”的方案。一方面，优化配置新增用地资源，重点保障区域战略和城市高质量发展。把2/3新增用地资源用于国家、省战略平台和湾区区域性设施，支撑区域战略和城市能级提升。另外1/3新增资源用于城市发展与民生保障，同时预留乡村振兴及机遇性项目。另一方面，精准盘活存量，目前广州市已通过城市更新盘活存量用地67平方公里、新增公共服务设施4.6平方公里、绿地面积8.7平方公里，有效拓展了城市发展空间。针对未来如何继续推进好300平方公里存量用地更新，新版国土空间规划提出了以增促存、以奖代补的思路，通过边角地、插花地、零散空地整理，促进城市连片成片开发。

三是向“新”而行，对先进制造业用地进行重点保障。面对新技术革命带来的速变革，低空飞行物流航线、无人灯塔工厂、智能工业楼宇等对未来空间供给均有特定需求。新版国土空间规划专门设置了“留白用地”，为未来产业预留弹性空间。下一步还需探索留白用地的复合利用管控制度，真正实现 “上下楼就是上下游，一栋楼就是一条链，产业园就是生态圈”的新产业空间模式。

（三）看文化影响力，广州如何承古启今跻身世界名城

在全球文化版图上，那些享誉全球的世界级文化名城，无不以其具有国际影响力的文化品牌、独树一帜的文化魅力区、高能级的文化设施供给，吸引着世界的目光。广州是1982年国务院公布的第一批国家历史文化名城。面向2035，广州应如何从历史纵深和时代方位的战略维度，以更加开放的姿态挖掘弘扬城市文化价值，进而跻身世界级文化序列？

1.营造世界性的文化魅力地

世界文化名城需要独树一帜的文化魅力区。如伦敦通过建设33.7平方公里的中央活力区（CAZ），重点打造西区、考文特花园、展览路、国王十字区等文化魅力地，西区更是凭借3000处夜间活动场所，每年接待2亿人次，成为“夜色之王”。

近年来，广州采用“小规模、渐进式”有机更新方式，以“绣花功夫”推进恩宁路、泮塘五约、北京路、沙面等重点历史文化街区活化利用，成功打造了一批历史文化保护传承典范区域。

面向2035，广州将围绕珠江前后航道建设繁荣活力的世界级中央活力区，继续推进核心功能集聚和国际形象提升，建设世界性的文化魅力地。重点打造传统中轴线地区，复兴文化空间、推进申遗工作，将这一跨越千年的文化瑰宝转化为闪耀世界的文化IP，更好地向世界展示国际文化大都市的魅力风范。

2.提升文化设施浓度密度

从珠江新城的“三馆一场”，到广州艺术博物院、广州市文化馆新馆、大湾区艺术中心相继“出圈”，广州已初具国际规模文博区域，但高能级文化设施的数量还远不及伦敦、纽约、北京等城市，其中，博物馆数量仅为北京2/5、约为上海、西安1/2。

面向2035，广州将聚焦核心区域，推进高规格、标志性公共文化设施建设，增加面向国际化生活方式的新型城市文化空间。持续提升现有设施的服务能级与周边环境,同时以历史城区为载体，改造利用既有建筑和公共空间，打造可流动、可共享的“泛博物空间”，以文化赋能世界名城建设。

3.打造国际文化交流主场地

在全球化日益加深的今天，文化交流已成为城市软实力的重要体现。近年来广州积极推行“一区一品牌”文化旅游空间发展模式，创新文旅场景，提升吸引力。但对比其他名城，广州文化品牌营造在国际影响力、传播度、网络热度方面仍有提升空间。如上海自2015年起，每两年都会在黄浦滨江举办一次“城市空间艺术季”，2019年开展1个主展、13个实践案例展、13个联合展和100多场公众活动，杨浦滨江主展场共接待游客32万人次。

面向2035，广州将主动出击，积极融入世界文化交流的潮流中，争取加入世界遗产城市联盟、全球创意城市网络等世界级城市文化联盟，打造国际性文化交流服务枢纽；建立健全文化国际传播平台与渠道；举办高规格名城大事件活动，吸引世界级文化节事、艺术展览、经济峰会等在广州举办，让广州成为东西方文化交融的璀璨舞台，展现其独特的文化魅力和国际范儿。

（四）看生态品质力，广州如何拥山抱水绘就绿美画卷

广州素有山水城市之美誉，随着城市的快速成长，目前已基本形成北部山林、中部城镇、南部水网的生态格局。面向人与自然和谐共生的更高目标，广州如何平衡山水林田湖海系统保护与治理，守住田园“万物竞发”？

1.走向“山江海之城”的大生态格局

《羊城古钞》中“大海环其东，众水汇于前，群峰拥于后”，是对广州山海之城的描述。然而受制于单中心发展结构，历版总体规划对广州生态格局的描述更偏向于山与江。

新版国土空间规划将海洋融入广州的山水底色和根基，以“三纵五横”的区域生态廊道贯穿全域，整合9大重要生态片区、6个重要生态绿核、5000公里生态廊道，形成连山、通江、达海的网络型生态城市。特别是珠江前后航道-狮子洋-伶仃洋这条江海生态长廊，串联14个海岛形成珠江口特色生态岛链，形成了一种新型的山、海、城生态系统，塑造出“水网融城、森林进城、耕地护城、海洋亲城”的人地和谐格局。

2.依托“百千万工程”展现秀美岭南

“云山珠水，尽入诗怀”。自然风光与人文景观润泽广州每一个角落。深入实施“百县千镇万村高质量发展工程”，打造一批岭南特色乡村群和广州新乡村示范带，是新版国土空间规划的重要行动之一。广州将以生态要素为底，结合美丽乡村、国家植物园体系等，多维度展现“千里乡韵”漫步场景；推动全域土地综合整治试点工作，通过整体改造、宅基地置换、村集体回购等多途径，精准保障乡村产业多元用地需求，盘活利用闲置宅基地和闲置住宅，鼓励发展民宿、创意办公、乡村旅游等功能，让城乡融合发展的成果，加以秀美岭南的“滤镜”活跃在“朋友圈”。

3.促进城市建设模式低碳转型

在迈向可持续发展的宏伟蓝图中，低碳发展无疑成为了引领未来前行的关键篇章。新版国土空间规划鼓励绿色出行，加快交通能源动力系统清洁化、低碳化、高效化发展，推进交通基础设施绿色化建设、改造。在低碳有机更新与近零碳示范区规划建设方面，广州正推进中央活力区的低碳有机更新路径，以及中新广州知识城南起步区、南沙明珠湾灵山岛尖片区等绿色生态城区的建设。尤为值得一提的是，广州在碳汇领域的不懈探索与实践，无论是森林及城市绿地碳汇的功能强化，还是海洋与湿地碳汇、农田碳汇等方法学研究与实践，都体现了广州对生态文明建设的坚定承诺，以及对实现碳达峰、碳中和目标的所采取的积极而坚定的行动。

4.让生物与人共享自然空间

过往的认知总以为城市的使用者只是人，但其实各种植物、动物都是这个城市的栖息者。如何在广州构建人与自然生命共同体？对于生物多样性的“活态”关注也是新版国土空间规划的特色之一。通过推进华南国家植物园体系建设加强岭南地区物种、群落和生态系统多样性的保护与提升，明确保育候鸟迁徙廊道、鱼类洄游通道，考虑生物多样性要求开展生态修复，加强海岸带综合整治，推进对红树林、海岛等海洋生态系统和珠江口重要物种资源分布区的整体保护和系统修复，这些措施都将让广州成为一座多样化生物共享的“生息之城”。

（五）看民生保障力，广州如何乐业乐居成就幸福和美

立业安邦，以民为本。广州曾六度荣登“中国最具幸福感城市”榜单，得益于公共服务供给的不断优化和设施均衡布局的有力推动。然而，面对“幼有所育、学有所教 、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居、弱有所扶”的“七有”目标，仍存在现实差距。新版国土空间规划将如何打造幸福家园？

1.精准供给，推进基本公共服务均等化

受限于技术手段，历版总体规划均以规划年末预测人口规模为依据，以服务半径为考量布局各类公共设施，造成部分基本公共服务布点与人口热力区域供需错位。新版国土空间规划运用大数据手段进行了精准人群画像，在分析居民年龄特征、职业特征、收入特征等基础上，对各类公共设施进行精准配置，补齐海珠创新湾、白云湖数字科技城、白云太和-永平、黄埔长岭居等地区的公共服务设施短板，因地制宜嵌入更多开敞空间与活动场所。

出行也是影响居民生活的重要方面。从2005年到2022年，广州平均通勤距离从5.3公里增长到8.7公里，平均通勤时耗从29.5分钟增加到38分钟，职住失衡加剧。新版国土空间规划特别重视职住关系平衡，将保障性住房安排在地铁站点周边，并针对模拟预测的未来40多个就业中心，相应安排居住用地布局与供应，以减少居民日常平均通勤距离与时耗。

2.全龄友好，重视各年龄阶段居民需求

广州是一座0-14岁儿童数量为占比近14%、平均年龄只有35.4岁的年轻城市；同时也是60岁及以上常住人口占比约一成、未来将逐步接近“中度老龄化”社会的老年城市。不同年龄段的人钟意广州不同的模样。

针对不同年龄段的需求，新版国土空间规划提出打造儿童友好、青年发展、老年颐养的全龄友好15分钟生活圈，满足全龄多元化服务需求。以老龄人口为例，广州市目前共有养老服务机构283家，养老床位7.2万张。对比上海的700家养老机构，17.28万张养老床位数，北京的571家养老机构，11.2万张养老床位，社会养老设施数量仍有较大差距。针对这一问题，新版国土空间规划提高了相关配套指标，预计到2035年全市人均养老服务设施用地面积将达到 0.25 平方米，每千名老人养老床位数保持在40张，社区养老服务覆盖率到100%，并结合老龄人口分布制定了包括盘活利用低效土地和现有建筑开展适老化改造，多渠道提供养老服务设施空间供给的措施。

3.开放包容，重视外来人口市民化待遇

广州作为全国的人口集散地和就业热点地，外来人口规模已达1000万人，占常住人口50%。外来人口的持续涌入给公共服务设施带来考验。目前全市。据统计，目前外来人口子女中就读公办学校的不足五成，入读公办园的幼儿仅有两成，超四成外来人口没有采取任何方式就医或治疗。同时，由于只有具备广州户籍或满足一定社保或工作年限后方可参与申请保障性住房，农村户籍人口和一些新市民未纳入在保障性住房保障范围。

针对上述问题，新版国土空间规划对外来人口子女入学、保障性住房等都制定了相应规划措施，如将以公办学位解决随迁子女入读义务教育起始年级比例提升至70%等等，致力让广州这座素以开放包容著称的城市成为每位居民的理想家园。

4.引育用留，为人才创业安居打造条件

根据百度实时迁徙地图数据显示，2023年以来，广州多次位居全国热门迁入地首位。迁入的是来这里创业求学的青年人，是扎根研究的领军学者，是北上定居的港澳人，是每一个奉献广州的“人才”。未来城市的竞争的关键在于人，放眼全球城市，无一不在积极筑巢引凤，着力营造全球青年才俊的最佳发展环境，从而在人才竞争中抢占先机、赢得主动。

良禽择木而栖，人才择优而居。为人才打造创业平台、医疗教育、住房生活等多元保障，是广州下个10年发展绕不开的必答题，但目前对标一流仍有差距。以国际学校为例，广州仅有4所在《2023HKPEP中国最具教育竞争力国际学校100强》中上榜，落后于上海（25所）、北京（17所）、香港（13所）、深圳（7所）、苏州（5所）。尽管2020年广州出台实施《广州市人才公寓管理办法》，对中高层人才提供过渡性住房支持，但在满足人才，尤其是高层次和紧缺人才的多样化居住需求方面仍有欠缺。

针对上述问题，新版国土空间规划把吸引人才作为城市发展战略之一，专门提出要在基础教育和高等设施上增效提质。围绕庆盛、亚运村等生活板块，植入国际社区、国际学校、人才交流中心、智造展销中心，构建多元社交文化场景；在南沙加快建设科技创新产业合作基地、青年创业就业合作平台；在番禺加强与港澳在教育、医疗、养老等领域的规则衔接，积极搭建港澳青年创新创业平台，构建粤港澳优质生活圈；同时提高保障性住房在轨道交通站点1千米服务半径范围内的比例，方便新市民、青年人就业安居，推动住房和周边商业服务及教育、医疗等公共服务设施同步规划、同步建设。

（六）看安全管控力，如何守牢底线筑就安全韧性之都

“城市发展不能只考虑规模经济效益，必须把生态和安全放在更加突出的位置”。新版国土空间规划根据广州亚热带气候和超大城市人口密集的特征，对粮食安全、极端天气、防洪排涝、地质安全、气候变化等关键风险要素进行系统规划。面向安全底线，新版国土空间规划如何打造韧性之都？

1.针对粮食安全底线，严守耕地保护红线

历版城市总体规划，城市作为建设主体，将发展需求放在首位。新版国土空间规划突破传统思维，强调以自然资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价为基础，突出保障基线上限。

民非谷不食，谷非地不生。虽然自民国起广州主粮自给率就比较低，但严守耕地红线是广州底线之一。2023年广州耕地流入面积是前三年平均值的5倍，28年以来首次实现年度耕地总量净增长，显示了保护决心。

新版国土空间规划转变静态保护思维，提出重点保护从化中西部-增城北部农业耕作带、花都中西部-白云北部-增城中南部农业耕作带、番禺南部-南沙北部农业耕作区等“两带一区”的粮食生产优势区域，夯实粮食供给保障能力。同时，2022年广州农业技术推广示范基地采用绿色低碳的水稻栽培技术，使稻田每亩增产14％。因此，规划还提出在有限的耕地上进一步深挖农业精细化，通过科技发展反向牵引农业生产，提高农业生产效益。

2.针对极端天气风险，加强自然灾害应对

近年来，广州暴雨天数、雨量和潮位均呈现上升趋势，平均每年出现暴雨天数由5.5天上升至8.7天，短历时强降雨频次增加六成，并带来内涝等次生灾害，导致2020年后广州城区内涝点数量是上世纪80年代的16倍。

新版国土空间规划运用气象、遥感、数字高程等技术模型，划分地质灾害、台风、洪水等主要灾害高风险区，细致设定了综合防灾减灾救灾能力、流域防洪（潮）能力、内涝防治能力、地质灾害防治能力、防震抗震能力的各项指标和应急措施，为人民生命财产安全保驾护航。

3.针对城市高温风险，划定风廊管控分区

在人口增长、全球气候变暖的多重影响下，广州热岛效应影响持续扩大。上世纪九十年代至今, 广州年均气温热岛强度从小于0.5C°增强至1.4C°，2020年高温预警持续时间创历史最高纪录，连续性高温热浪事件显著增多。

新版国土空间规划策划与世界银行可持续城市降温试点工作结合，研究了促进城市通风降温的技术方法与政策措施，并划定了6条市域主通风廊道、生态冷源地、热环境管控分区等。探索工作全国首创，获得了联合国与世界银行的高度肯定。

结语

气脉雄如此，由来是广州。

新版国土空间规划赋予广州更高的城市定位、更强的城市功能、更大的发展空间、更多的重大利好，也将是广州交给中国式现代化的样板答卷。作为全国唯一试点城市，广州先行示范，实现了从“资源”到“资产”、从“广度”到“温度”、从“城区”到“全域”、从“信息”到“智慧”的 转变，在一张蓝图上精细勾画，朝着具有经典魅力和时代活力的“中心型世界城市”大步迈进，在新起点上落笔高质量发展新篇章。

（作者系教授级城市规划高级工程师、国家注册城市规划师、资深人文学者）