中国开发区的国家空间重组与治理——开发区40年治理演化的分析

1 开发区是我国空间生产和制度创新的生动实践

全球化不断深入加剧了国家间竞争，具有企业家精神的政府协同市场力量，从全球、国家到地方的不同尺度生产出大量的新国家空间，成为竞争跨国投资与优化内部生产要素组织的重要空间工具。新国家空间是一种将国家资源与权力向特定层级与地方集中形成的新治理空间，也被学界视为一种准行政区划。从欧盟、“一带一路”等超国家组织，到全球城市区域的次国家区域，再到开发区、高新区、自贸区等新型功能区均为新国家空间，城市与区域发展往往与这些国家空间的生产和重构相伴而生。

我国对新国家空间的运用是经济社会发展的重要空间政策工具之一，开发区则是中国最为常见且典型的新国家空间形式，被称为中国城乡二元体系外的“第三区域”，在优化城市资源配置、促进工业化和城镇化中发挥了重要作用。开发区最早以“出口加工区”的形式出现。此后，伴随着国家加入WTO、发展房地产经济、工业创新转型等系列新战略和政策的不断出台，开发区的国家空间也在不断重组，成为我国经济社会发展的重要引擎。

2 开发区新国家空间的理论内涵

2.1 开发区与国家空间

国家空间是当前全球空间政治经济学研究的重要理论视角，其研究经历了结构主义和后结构主义两个阶段。结构主义以空间的建构为关注点，强调政治作为资本积累的延续，权力与资源在不同尺度、地方的国土空间上重构。后结构主义则聚焦国家空间重组中的行动者关系，增强了空间是社会建构的解释能力，特别是对国家空间生产中地方博弈、利益群体、不同参与者等的社会博弈研究使得国家空间研究更加生动。总体而言，国家空间理论主要关注两方面问题：一是经济社会发展与国家空间的互动关系；二是国家空间重组的政治过程，强调多层级主体与复杂地方政治联盟对国家空间生产的影响。

1978年我国改革开放以后，全球化、市场化与分权化改革使城市成为国家发展的关键空间，在权力下放的国家治理重组中，国家资源与权力并非完全直接下放到地方，更多的是通过设置新国家空间，形成接收相应权力的载体。其中，开发区由于具有规模适中与空间组织形式灵活等优势，成为最为常见的新国家空间形式，亦是最为典型的国家空间实践。

2.2 开发区国家空间重组的分析框架

1984年以来，开发区的国家空间形成与重组是一个“自上而下”的国家战略转变与 “自下而上”地方治理创新共同推动的动态过程。开发区国家空间的不断重组包含对空间、政策、组织和权力等多重资源属性的调整。

从“为什么”重组出发，开发区国家空间重组本质上是优化尺度间制度关系以适应社会经济发展的需求变化（图1）。一方面，从结构主义视角出发，依靠全球投资推动地方发展，必然出现阶段性的资本过剩危机，需要借助国家空间的重组引导其寻求突破，使国家空间重新适配经济发展阶段，实现积极的增长。另一方面，从后结构主义视角出发，开发区作为集中多尺度力量的柔性治理空间，充满着多尺度利益关系的互动，国家空间重组也是对典型地方治理危机的不断修复，通过优化制度空间，降低尺度间治理摩擦。

▲ 图1 | 中国开发区国家空间重组推动区域城市发展的逻辑框架

资料来源：笔者自制。

对“如何”重组而言，开发区的国家空间重组是国家空间治理体系在尺度间的重新洗牌，结合开发区治理转型实践，其国家治理调整具体由权力再配置、职责分工体系重建与管辖空间重构三部分构成。权力再配置是核心，源于上级政府的授权与属地政府的转移，并在上收与下放权力中不断变化；职责分工体系根据不同时期的经济需求对政治参与者进行整合，形成专业化治理分工；管辖空间重构最直接体现在管辖区的调整，包括对地理范围、边界、规模、形状等属性的优化调整，实现土地、劳动力资源的重新配置。

3 开发区40年国家空间重组的历史进程

3.1 激励与约束并存的出口型工业化阶段(1984—2000年)

作为对接全球化的重要空间载体，中国开发区最早形成于20世纪80年代分权化改革（图2）。分税制改革后，地方政府财政压力提升，在与跨国投资谈判中处于劣势，科层制管理体制对地方经济发展的束缚仍然存在。基于此，中国开发区的新国家空间通过多种举措逐步形成：国家权力下放，将审批、税收等一揽子权限向地方转移；地方治理创新，依靠与传统行政区截然不同的多中心治理，将经济权力向专业经济机构集中；围绕“三为主”的出口型工业化任务，规划布局一批以外向企业聚集生产为导向的专业化经济空间（图3）。

▲ 图2 | 中国开发区的国家政策演化历程

资料来源：笔者整理并绘制。

▲ 图3 | 1984—2000年开发区的国家空间生产过程

资料来源：笔者自制。

这一阶段，开发区一般设置在城市远郊区、集中连片并与周边保持界限，以方便封闭管理。从1984年大连建成中国第一个开发区，到 1988 年第一批14家国家级开发区全部建成，早期开发区均位于东部沿海地区。开发区建设的显著成效激发了地方政府的热情，“开发区热” 随之出现，但也带来无序扩张、土地投机、产业小散弱等问题。1993年后，国家开始清理整顿和规范开发区发展，地方开始探索“多区合一”，形成“一区多园”的早期形态，开发区成为链接全球、国家和地方不同尺度层级的新国家空间。

3.2 产城融合与治理调整探索阶段(2001—2008年)

21世纪初，我国开发区经济发展重点从出口型工业化转向产城融合，开发区空间形态亦重新校准并加速重组。2001年中国加入WTO，开发区失去了对海外投资者的许多特殊优惠政策，开发区以工业经济为主的空间利用方式逐渐转变。国家提出“二次创业”，推动开发区从单纯产业园区向“多功能综合性产业区”转型，早期开发区空间形式不再适应新的经济发展，管辖面积不足、行政区与功能区二元管理负担重等问题逐步显现（图4）。

▲ 图4 | 2001—2008年开发区的国家空间生产过程

资料来源：笔者自制。

这一时期，“区政合一”成为开发区空间重组的主要形式，逐步形成开发区行政区托管、合署办公、行政区合并、转设新行政区4种典型模式。开发区与行政区政府的合并重组不仅拓展了开发区的管辖范围，也带来治理职能的转变，从单纯产业规划、项目招引的经济管理转向经济管理和社会事务兼具的管理。开发区空间形态从封闭、单一、扁平的产业空间过渡到社会与经济活动均衡的综合性地域。

3.3 逆全球化下的开发区国家空间再创新阶段(2009年至今)

2009年后，金融危机与逆全球化加剧了全球科技竞争，中央与地方政府纷纷在原有开发区之上探索建立新的国家空间，体现出国家空间生产的叠加特征。中央政府先后推出国家级新区、国家自主创新示范区、自由贸易试验区等典型新型功能区。国家级新区多覆盖原有开发区，实现跨区域尺度整合；国家自主创新示范区以高新区为主体，聚焦创新链升级；自由贸易试验区则嵌入开发区内部特定地段，开展更高水平的开放制度试验（图5）。

▲ 图5 | 2009年后开发区的国家空间生产过程

资料来源：笔者自制。

与此同时，国家和地方开启开发区管理回归主责主业的探索，开发区管理机构聚焦发展经济、服务产业、推动创新等核心经济职能，剥离或弱化社会管理、公共服务等非核心职能，交由属地政府管理。这一变化反映了国家空间生产在服务国家战略需求的过程中，不断进行尺度调整，权力和权属在上下级尺度和平级尺度间流动、磨合，国家空间战略选择性也呈现东中西部均衡发展的格局。

4 开发区国家空间重组的治理机制

4.1 服务国家战略需求“空间选择”的叠加

开发区自设立之初就是国家实现战略目标的空间选择。早期阶段以“政策区”实现国家权力下放、吸引国际资本，推动工业资本积累；城镇化中期，“二次创业”和产城融合成为空间和治理重构重点；新时代面对全球竞争，国家级新区、自主创新示范区、自由贸易试验区的设立，则是国家空间选择不断演进的结果。

不同阶段“空间选择”的结果带来各类国家空间的叠加，加密了政策网络，使得开发区国家空间更具韧性。在开发区的国家空间生产中，经历了“制度空间—经济空间—社会空间”的协同生产，三者不断作用和相互调适促进了工业化和城镇化的良性互动。

4.2 通过尺度重塑调适

不断创新国家空间治理机制

开发区作为特殊政策区，独立于现有行政区划体系之外，可视作准行政区，其模糊身份使其国家空间具有“弹性”和“柔性”，能够不断适应社会经济发展的新变化。这种弹性来源于尺度不断重构，通过尺度上移、下移、侧移等调整，形成开发区行政区托管、合署、合并等多元治理模式，有效突破传统行政区划束缚。

开发区国家空间的尺度具有“延展性”，国家发展需求可以跳跃诸多行政层级，直接在开发区完成“尺度固定”；地方也能够跨越上级尺度，直接链接国家乃至全球。这种尺度延展性是制度空间的重要创造，也是开发区保持高效治理能力的关键。

4.3 边界和权属的“流动性”保障了

开发区制度创新试验田的创新活力

在开发区国家空间的构建中，管辖区边界和形状不断调整，权属也在不同尺度间流动。早期开发区边界常超出国家批准范围，后续为化解空间冲突持续优化调整。这种边界的模糊性和弹性，使开发区相对独立于科层制的国家空间，有利于制度创新在空间上的试验和发展。

空间权属的流动同样重要，经济职能与社会管理职能可分离、可转移、可再整合。我国开发区40年演进表明，空间权属的动态调整既能促进空间生产，也可能带来空间冲突与碎化，需要在实践中合理引导，充分发挥其积极外部性，规避负面效应。

5 结语

40余年发展历程表明，开发区以国家空间重组有力支撑了国家工业化和城镇化的发展，并在制度创新探索上形成了“中国经验”。同时，其制度空间持续演变和尺度不断重构，使得空间生产极具复杂性。未来仍需对更多开发区的优秀实践进行系统研究，不断丰富中国特色的国家空间理论体系，为新时代开发区高质量发展、区域协调发展与国土空间治理现代化提供更为坚实的理论支撑与决策参考。

作者|

罗小龙，中国城市规划学会理事，南京大学建筑与城市规划学院副院长，教授，博士生导师，江苏省自然资源厅都市圈国土空间规划与城乡融合工程技术创新中心执行主任。

杨凌凡，西安建筑科技大学中国城乡建设与文化传承研究院副教授，硕士生导师。

李小龙，西安建筑科技大学城市发展与现代交通学院执行院长，中国城乡建设与文化传承研究院常务副院长，教授，博士生导师。

唐   蜜，南京邮电大学高质量发展评价研究院讲师。

丁子尧，南京大学建筑与城市规划学院博士研究生。

【基金项目】国家自然科学基金项目(42271198)；陕西省科技计划项目(软科学研究计划)(2025KG-YBXM-057)。