广州市城市更新体系的演变阶段、内在逻辑和发展方向

【基金项目】

国家自然科学基金项目 (52578106)、“献策广州”社科类社会组织资政项目 (25XCGZ02)

【作者简介】

陈昌钦，硕士，高级工程师，广州市城市规划设计有限公司城乡更新所所长。43378136@qq.com

李　骁，硕士，高级工程师，现任职于广州市城市规划设计有限公司城乡更新所。

余　航，硕士，现任职于广州市城市规划设计有限公司城乡更新所。

黄慧明，通信作者，博士，教授级高级工程师，广州市城市规划设计有限公司党委书记、董事长。

摘　要

城市更新是存量空间优化的重要抓手，如何全面推进城市更新工作是我国各大城市面临的长期考验。以广州市城市更新为研究对象，通过构建涵盖“外部环境体系—政策法规体系—组织管理体系—规划实施体系”的分析框架，将更新历程划分为碎片化小规模探索期、快速化“三旧”改造期、系统化常态更新期、法制化高质量发展期4个阶段。研究发现，在外部环境的不间断影响、中央到地方的意志传导、政府机构间的权责分配、多元主体间的收益博弈等因素作用下，广州市在政策法规、组织管理、规划实施等方面通过不断总结、借鉴、创新，积累了丰富的城市更新实践经验。在此基础上，根据广州市城市更新存在的问题和时代发展新要求，从更新理念、法制体系、主体参与、规划技术方面提出优化建议，以期完善广州市城市更新体系，为其他城市全面推进城市更新提供经验参考。

[关键词]城市更新体系；发展阶段；演变逻辑；优化建议；广州市

城市更新已成为推动高质量发展、构建新发展格局的关键举措，其不仅涉及空间改造，更承担着扩大内需、改善人居环境和增强社会经济韧性的重要使命。2021年，城市更新上升为国家战略，被纳入政府工作报告和“十四五”规划。2025年《中共中央办公厅  国务院办公厅关于持续推进城市更新行动的意见》印发，随后中央城市工作会议也强调了城市更新的重要性，这标志着城市更新进入全面推进阶段。然而，由于涉及多方利益主体，且面临复杂的政策、资金、治理等问题，城市更新项目实施仍面临诸多挑战。

作为我国城市更新的先行区，广州市率先完成了从增量扩张向存量优化的转型发展，形成了具有示范意义的实践经验。系统梳理广州市城市更新发展历程与内在演变逻辑，不仅有助于其持续优化城市更新工作，更能为全国城市更新实践提供重要参考。现有研究虽已从政策演进、规划转型、治理机制等多个维度对广州市城市更新进行了探讨，但对各维度间的系统性关联论述较少，难以揭示其整体演进规律。基于此，本文创新性地采用体系化研究视角，重点探讨以下内容：①广州市城市更新的演进脉络与阶段特征；②政策、治理、规划等维度的协同演化关系；③新时期广州市城市更新体系的优化方向。

1 城市更新体系分析框架的构建

体系是指事物的基本架构，城市更新体系则是构建城市更新认知的分析框架。目前，学界关于城市更新体系的概念和内容尚未形成共识，不同学者结合各地实践经验提出了差异化的构成维度。例如，周俭等将上海市的城市更新体系归纳为目标、政策法规、组织、规划编制和实施运作5个部分；刘迪等从法规、管理、计划和运作4个维度对国外城市更新体系开展了比较研究；阳建强等则从规划与计划、组织推进、实施与支援、法规、政策等维度构建了系统的分析框架。

总的来看，已有城市更新体系基本涵盖了政策法规、组织管理、规划技术、实施运作等维度，只是基于各地实际情况差异而在具体内容上有所侧重和细化。但现有研究对外部环境的时代演变、内外部要素的互动路径等方面缺少专门分析。体系本质上是内外部因子相互作用形成的完整系统，其分析框架不应局限于城市更新内部要素，应将外部政治、社会、经济等环境内容纳入其中。基于此，本文综合现有城市更新体系研究成果，结合广州市城市更新实践，从“外部环境体系—政策法规体系—组织管理体系—规划实施体系”4个维度展开分析(图1)。

图1　广州市城市更新体系分析框架

2 广州市城市更新体系演变阶段

自改革开放以来，广州市城市更新体系紧随时代变迁，不断自我完善。依据背景、政策、组织、规划等方面的显著差异，可将其划分为4个主要阶段。

2.1　1978—2008年：碎片化小规模探索期

2.1.1　外部环境体系

改革开放后，我国向市场经济体制转型，允许市场在资源配置中发挥更大作用。广州市作为改革前沿阵地，率先引入市场主体参与城市建设。20世纪80—90年代，《中华人民共和国土地管理法》明确土地使用权可依法转让，推动了房地产市场发展。与此同时，财税制度改革进一步促进了地方政府土地财政模式的形成。2004年，广州市获得亚运会主办权，为满足赛事举办需求，急需对登记在册的91.1万m2危破旧房进行改造，并同步提升相关基础设施水平，这也成为推动城市更新的重要契机。

2.1.2　政策法规体系

在改革开放初期，广州市旧城改造政策以政府全面统筹为主，注重民生改善和居住环境提升，具有福利化特征，但受财政资金限制难以大规模推进。随后，随着土地和财税制度改革的深化，广州市政府开始重视土地经济价值，通过垄断土地一级市场、积极引入外资和民营企业等方式，形成了政企联盟主导旧城改造的模式。然而，由于监管不足且市场逐利性凸显，改造模式趋于粗放，大拆大建现象普遍，不仅对历史文脉和社会关系网络造成破坏，还出现了工程款拖欠、项目烂尾等问题。为应对市场过度参与带来的负面影响，20世纪90年代末广州市先后出台《广州市城市房屋拆迁管理条例》《广州市危房改造工作实施方案》等政策，逐步限制开发商参与，重新强调政府主导地位。这一调整虽在文化保护和居民利益保障方面得到改善，但致使改造工作再次陷入资金困境，改造进度明显放缓。直至2006年，广州市提出“中调”战略，为加速旧城改造进程，才重新尝试引入市场机制。

总体来看，这一阶段的政策主要集中在拆迁、危房改造和环境整治方面，但其主体尚不明确，经历了从市场自由参与到限制市场参与，再到尝试放开的转变，且缺乏具有统筹指导作用的上位文件支撑(图2)。

图2　广州市城市更新政策法规体系的演变历程

2.1.3　组织管理体系

这一阶段，广州市旧城改造工作呈现“小、杂、散”特征，尚未设立专门的统筹机构，相关工作责任分散在各职能部门。例如，广州市房地产管理局作为传统住房管理机构，承担危房改造任务；广州市建设委员会则主导推进市政设施、道路环境整治等类型的更新活动。

在社会监督方面，早期相关政策透明度较低，公众参与渠道有限，主要由街道办事处和居民委员会协助政府开展动员工作。1990年后，因市场主导改造引发诸多矛盾，市民的监督、维权意识增强，但缺乏制度化的参与渠道。在专家咨询方面，初期旧城改造决策以行政和市场驱动为主，专业技术论证较少。在2006年广州市规划委员会成立之前，规划、建筑等领域专家主要以非制度化的方式参与个别“迎亚运”等重要工程项目的评审和咨询工作，尚未形成稳定的专家参与制度。总体来看，这一阶段的城市更新管理仍以政府主导为主，社会监督和专家咨询机制均处于碎片化、非体系化的探索阶段。

2.1.4　规划实施体系

这一阶段，广州市尚未编制系统性的城市更新专项规划，改造工作多依附于城市总体规划或零星的片区改造计划实施，呈现明显的项目导向特征。改造目标也随政策调整不断演变，历经了从福利导向到激活土地经济价值，再到尝试平衡多元利益的发展过程。

在更新模式上，由于更新理念尚未转变，这一阶段的改造多侧重于大拆大建，或局限于立面修缮、环境美化等物质性整治工程。项目类型主要包括规模偏小的道路改造、危旧房改造、广场改造等，相对聚焦于城市风貌提升和基础设施改善等内容，且呈现散点化分布特征，尚未从整体上划分重点与一般更新区域。参与主体受政策导向的不确定性影响，在政府主导与市场主导间反复切换，社会主体参与度较低。在资金来源方面，早期以财政拨款为主，20世纪90年代后开发商投资和土地出让金收入比重提高，后期则再度回归政府主导承担。

从积极方面来看，这一阶段后期，政府逐渐认识到与市场合作的重要性，而居民权益意识的同步增强也为后续开展多元合作奠定了社会基础。同时，通过空间腾退进一步完善中心城区基础设施，有效化解了房屋安全风险。从消极方面来看，这一阶段的主流改造模式为“外科手术式”拆建，对城市空间肌理造成了建设性破坏，且针对交通拥堵、公共服务设施不足等实质问题缺乏有效介入。

2.2　2009—2014年：快速化“三旧”改造期

2.2.1　外部环境体系

随着亚运会的举办，广州市急需加快推进城市更新步伐。与此同时，2008年中央出台节约集约用地相关政策；同年12月，国土资源部与广东省政府签署《共同建设节约集约用地试点示范省合作协议》，正式启动“三旧”改造试点工作。这一战略部署既响应了国家土地政策要求，又契合广州市从增量扩张向存量提质转型的发展需求，推动城市更新进入提速阶段。

2.2.2　政策法规体系

基于上一阶段政府单一主导城市更新的实践教训，同时为保障亚运会顺利举办、落实国家节约集约用地要求，广州市于2009年出台了《关于加快推进“三旧”改造工作的意见》及3份附件。该政策的创新点主要体现在3个方面：一是下放改造权和发展权，允许市场主体和权益主体参与改造；二是提供自行改造、公开出让等多种旧村改造模式；三是明确实行两轮旧城改造意愿征询制。

在允许自行改造和市场参与的政策导向下，村集体与开发商逐渐形成高度利益绑定关系，政府主要承担审批与监督职能。此模式虽提高了改造效率，但也带来了大拆大建、缺乏统筹协调、权力寻租等问题。此外，政府为缓解后期财政资金压力，也意图在更新改造利益分配中提升参与度。鉴于此，广州市于2012年出台《关于加快推进“三旧”改造工作的补充意见》，重新明确政府主导地位，提出划定城乡更新单元、推进成片连片改造的要求，“三旧”改造由此逐步进入休整阶段。

总体来看，这一阶段形成了初步的“三旧”改造政策体系，明确了城市更新改造的目标和实施程序，探索了更为灵活的改造模式，且愈发重视多元主体合作以及历史文化和社会性要素的保护，为后续城市更新的推进提供了重要实践经验。

2.2.3　组织管理体系

2010年，为加强“三旧”改造的组织领导，广州市成立市“三旧”改造办公室负责统筹协调工作，各区政府落实属地管理责任，形成了“市级统筹—区级落实”两级管理体系。但市级层面仅出台框架性政策文件，关键实施细则由各区自行制定，导致市级统筹协调能力薄弱、区级“各自为政”的弊端出现。

在社会监督方面，广州市在“三旧”改造中首创了两轮征询制度，要求达到90%的居民同意率方可启动改造项目，以保障居民知情权。同时，创新性建立公众咨询委员会制度，规定利益相关方席位占比不低于2/3，确保其在改造过程中的话语权。但从实践来看，公众参与仍局限于事后监督环节，在前期决策环节的参与度相对不足。此外，专家咨询机制也逐渐走向制度化，2012年出台的《“三旧”项目改造方案报批管理规定》明确引入专家会议评审机制，该机制在项目评审、规划论证等环节发挥了重要作用。可见，这一阶段已初步构建起“政府主导—市场运作—社会参与”的城市更新治理框架，但各方权责边界仍不够清晰，多元共治机制尚待完善。

2.2.4　规划实施体系

基于土地资源约束和二次工业化的发展要求，这一阶段广州市“三旧”改造的目标聚焦于土地集约利用和城市功能升级两大方面。同时，在行政压力与亚运会赛事倒逼下，改造行动呈现明显的运动化特征，属于大规模、效率优先的更新行动，仍沿袭了传统大拆大建的更新模式。在休整期，对过往更新行动的反思逐步孕育出连片改造和微改造的雏形。在项目类型上，改造聚焦旧厂、旧村，旧城改造则因权属复杂、开发利润较低而在市场上遇冷。在专项规划上，尚未编制系统性的城市更新专项规划，而是以中观层面的片区策划方案和微观层面的项目实施方案为核心工具。这种“重实施、轻统筹”的规划模式，虽然保证了项目的可操作性，但是也容易引发各区改造标准不一、空间布局碎片化等问题。

在主体参与层面，广州“三旧”改造延续了多元合作理念，但主导话语权仍集中于开发商和政府，社会主体的获利空间主要依赖政府让利和与市场协商结果。具体而言，在快速推进期，村集体与市场主体利益高度绑定，村民与企业通过空间增容获得了较大利益；进入休整期，受政策收紧影响，市场和社会主体的利润空间有所压缩，多元主体合作实际推进难度加大。这一阶段，资金来源也日渐多元化，快速推进期以开发商投资和村集体自行出资为主，休整期则转向以政府统筹为主。

通过这一阶段的“三旧”改造活动，显著提升了广州市土地利用效率，有效缓解了广州市人多地少的矛盾，逐步形成自行改造、成片改造等多元模式，为下一阶段城市更新工作提供了重要实践启发。但需注意的是，改造行动的运动式推进导致项目布局“冷热不均”，加之市级统筹协调能力不足，不仅造成项目间的协调联动不足，还衍生出权力寻租、拆迁纠纷等社会问题。

2.3　2015—2019年：系统化常态更新期

2.3.1　外部环境体系

在《国家新型城镇化规划(2014—2020年)》实施的背景下，广州市于2016年获批国家新型城镇化综合试点城市。以此为契机，广州市推动城市发展模式从规模扩张向内涵提升转型，城市更新工作聚焦文脉传承、生态修复和人居环境改善等多元目标。同时，随着空间规划体系改革的不断深化，广州市率先推进“多规合一”，将城市更新纳入国土空间管控体系，通过强化规划统筹，推动更新工作向系统化发展。

2.3.2　政策法规体系

2015年，广州市颁布《广州市城市更新办法》及3个配套文件，构建起“1+3”城市更新政策体系。该体系弥补了“三旧”改造政策的不足，更加注重连片改造与政府主导，首次正式提出了“微改造”的概念，推动更新改造常态化。此后，广州市陆续出台系列配套政策，对常态化更新中的问题进行实时反馈，形成了“1+3+N”的政策体系。例如：2017年颁布的《广州市人民政府关于提升城市更新水平促进节约集约用地的实施意见》，丰富了自行改造的类型，细化了旧厂房改造的细则以及自行改造补缴土地出让金标准；2019年出台的《广州市深入推进城市更新工作实施细则》明确旧村全面改造要扩大改造成本范畴，首次提出市区统筹平衡机制。

总体来看，这一阶段城市更新政策的突出创新点表现在3个方面：一是强化权属人的权益保障，明确并保障其知情权和参与权；二是在坚持市场运作的基础上加强政府引导，确保符合城市发展战略；三是注重文化保护，创新改造模式。

2.3.3　组织管理体系

2015年，广州市撤销“三旧”改造办公室，整合其原有职能，新增危房改造和统筹城乡人居环境改善相关职能，成立了全国首个城市更新局，加强市级统筹。但城市更新局在跨部门协调中缺乏足够权威，导致项目审批流程烦琐、执行效率偏低。在社会监督方面，2015年颁布《广州市重大民生决策公众咨询监督委员会工作规定》，进一步保障公众的知情权、参与权、表达权、监督权；2017年，广州市城市规划委员会完成换届，新增了城市更新专业委员会，实现城市更新相关事项的常态化咨询。

2.3.4　规划实施体系

在规划编制方面，《广州市城市更新总体规划(2015—2020 年)》正式出台。该规划作为广州市首个系统性统筹城市更新的专项规划，明确了城市更新工作的实施时序、目标和重点，并创新提出划分更新片区的思路，着力强化历史文化保护和产业升级协同。这标志着广州市城市更新模式从“项目驱动”向“规划引领”转变。

在更新模式方面，广州市逐步构建起“全面改造+成片连片改造+微改造”的多元化更新体系，推动城市更新从粗放式发展向精细化治理转型。项目类型持续拓展，涵盖遗产保护、老旧小区等类型；2019年，进一步提出统筹推进城市更新9项重点工作，具体包括“三旧”(旧城镇、旧厂房、旧村庄)改造、“三园”(村级工业园、专业批发市场、中心城区物流园)转型和“三乱”(违法建设、黑臭水体、“散乱污”场所)整治。更新目标从单一的经济导向转向“人居环境改善、产业升级、文化保护”三位一体的综合导向。主体参与也从形式上的多元参与转变为实质性共治，土地权属人的合法权益得到切实保障。在资金来源方面，构建起“中央补助+专项债+市场融资+居民共担”的多元化投融资机制，尝试突破对土地财政的依赖，形成可持续的投融资新格局。

可见，这一阶段在总结广州市“三旧”改造经验的基础上，实现了城市更新领域的多项创新突破。但是，连片改造模式受协调范围扩大带来的成本增加等因素影响，多数项目仍需通过提升容积率实现资金平衡。同时，微改造项目总体上也面临社会资本参与不均衡的问题，普通区域难以吸引投资，优势区域又易引发绅士化现象。

2.4　2020年至今：法制化高质量发展期

2.4.1　外部环境体系

在国家政策层面，党的二十大报告提出“人民城市”理念，强调城市更新要“留改拆”并举，避免大拆大建；2023年印发的《国务院办公厅关于在超大特大城市积极稳步推进城中村改造的指导意见》明确提出政府主导、依法征收的原则，为广州市城市更新新模式的构建提供了政策遵循。在规划体系方面，随着空间规划体系改革的深入推进，通过“三区三线”划定约束城市更新范围，将城市更新纳入“一张图”管理，进一步强化规划的引领作用和刚性管控效力。

在市场环境方面，房企债务集中到期引发的“暴雷”风险，倒逼广州市减少对开发商的依赖，进而向政府主导的模式转型。同时，2025年全运会的召开也要求城市形象升级，加速更新改造。

2.4.2　政策法规体系

2020年后，广州市城市更新工作进入法制化高质量发展新阶段，围绕中央政策要求，出台《中共广州市委 广州市人民政府关于深化城市更新工作推进高质量发展的实施意见》及工作方案，以及10余份配套政策文件，构建起“1+1+N”的城市更新政策体系，强调产城融合、职住平衡、文化传承、生态宜居、交通便捷、生活便利，对公共服务设施配置、产业建设量占比、历史文物保护等提出了更明确的指引。

这一阶段，广州市城市更新工作高度重视政策的法制化建设，提高实施效能。例如，2021年《广州市城市更新条例(征求意见稿)》公开征求意见，通过强化刚性管控、防止大拆大建等要求，对前期城市更新工作实践经验进行了法律层面的总结和定性；2024年获批的《广州市城中村改造条例》成为全国首部城中村改造专项法规，该条例明确公共利益导向，规范了征收标准。

面对民营房企风险加剧的形势，广州市创新推行以国企为主导的“依法征收、净地出让”做地模式。2023年出台《广州市支持统筹做地推进高质量发展工作措施》及工作方案，以及征收补偿、方案审查等多项配套文件，构建起“1+1+N”的做地政策体系，强调土地一级开发由国企承担，土地收储后经公开“招拍挂”进入二级开发，从而保障了政府战略意图的落实，提高了项目实施效率。

2.4.3　组织管理体系

因部门信息壁垒造成协调难度大、规划冲突频发、审批周期延长等问题凸显，2019年城市更新局被撤销，相关职能并入市规划和自然资源局、市住建局，实现了国土、规划与更新职能的整合。

在社会监督方面，广州市2020年发布了《广州市城市更新项目监督管理实施细则》，明确城市更新项目监督管理坚持信息公开、程序公开、结果公开的原则，提高工作透明度，进一步保障了公众的全周期参与和监督。同时，建立稳定的专家咨询机制，构建涵盖规划、文物保护、产业等领域的常设专家库。2022年成立的新一届广州市规划委员会还调整了4个专业委的架构，增补了历史文化、园林绿化等方面的专家委员，进一步强化了专家咨询力量。

2.4.4　规划实施体系

在更新模式方面，广州市城市更新仍保持全面改造、微改造、混合改造、连片成片改造等多种模式并存格局。从实施主体视角分类来看，2020年以来，逐渐形成了“依法征收、净地出让”的城中村改造新模式与传统模式(含政府收储、自主改造、合作改造)并存的态势，且正加速向政府主导的新模式转型。该模式强调公益性、统一补偿标准、加强保障性住房建设，更新目标也因此更加关注公共利益保障。在项目类型方面，前期延续9项重点工作任务，后期受“三大工程”政策导向、资源投入(国家开发银行城中村改造专项借款)等因素影响，更加聚焦于城中村改造。

在规划编制方面，广州市出台了《广州市城市更新专项规划(2021—2035年)》《广州市城中村改造专项规划(2021—2035年)》。专项规划强化了全域统筹、探索多元实施模式和融资机制，更加注重产业导入、生态保护、文化传承和民生保障。在实施主体方面，因房企风险加剧，广州市在延续多主体合作的基础上，进一步强化政府统筹作用，推动实施主体向国企主导转型。在资金来源方面，延续了“中央资金+政策性金融+市场融资+居民共担”的可持续资金体系。

总体来看，这一时期广州市城市更新进入法制化、系统化、全域化的新阶段，更加关注全域统筹协调、刚性内容管控、民生保障强化与产业高质量发展。但当前推行的城市更新新模式在实践中仍存在一些问题：一是补偿标准低于传统模式，村民配合度不高；二是受房地产市场下行影响，土地出让价值下滑，导致项目平衡困难；三是为提高土地收益、覆盖开发成本，不得不进一步提高增容面积，这既加大了城市去库存压力，又使房地产市场局势进一步恶化。由此，仍需持续优化利益分配机制，避免过度依赖大拆大建和高容积率模式，以实现城市可持续更新。

2.5　小　结

在政策法规方面，广州市城市更新经历了从早期探索调适、框架初建到法制化定型的演进历程，越来越强调多元主体协同合作和公共利益保障。在组织管理方面，经历了从“多头管理”到“三旧”改造办公室成立但统筹协调能力不足，再到城市更新局成立实行系统化治理，最终通过机构改革实现“规划—土地—更新”一体化管理、跨部门协同的转变。在规划实施方面，广州市城市更新目标从福利导向、市场利益导向逐步转向公众利益、追求高质量发展导向；更新主体从政府主导、市场参与转向多元主体共建共享；更新模式从大拆大建到创新提出微改造、成片连片改造，再到国企主导兜底的新做地模式，更加注重更新的系统性和实施性；项目类型从危旧房改造、环境整治拓展至“三旧”改造，进而聚焦历史文化保护、空间结构优化、产业转型升级等多个方面。这一系列演进反映出城市更新不再局限于物质空间改造，而是关注空间与社会、经济、文化等多要素的内在连接。

3　广州市城市更新体系的演变逻辑

3.1　外部环境的不间断影响

社会经济环境变迁是驱动城市更新政策、技术变革的直接原因。外部环境体系不仅是城市更新体系的重要组成部分，还会对体系内的政策法规、组织管理和规划实施产生作用力，推动内部要素的协同演化(图3)。若内部体系能顺应外部环境变迁进行相应调整，则能精准回应时代发展需求，提升政策落地的可行性。

图3　广州市城市更新体系演变的内在逻辑

纵观广州市城市更新体系发展历程，经济体制改革催生了市场主体参与旧城改造的模式，大型赛事举办推动城市更新越发重视效率提升和风貌改善，民营房企风险加剧催生了国企主导的城中村改造新模式，存量时代的到来则推动城市更新规划理念的变革，越发强调公共利益保障和底线管控。

3.2　中央到地方的意志传导

城市更新本质上是政策意图向物质空间形态的转化，其行动节奏必然受制于各级政策法规的纵向传导，呈现出明显的阶段性特征：既有追求开发效率的快速推进期，也有侧重调整反思的休整期。从政策层级来看，形成了“中央—部委—地方”三级传导主体，在我国权力相对集中的体制下，这一传导体系能够确保国家战略意志的有效落实。因此，广州市城市更新体系的演变历程实则反映了国家整体发展理念的变革、社会主要矛盾的变化。同时，广州市城市更新实践也存在内生的创新行为，这类行为能反向传导至各级政策制定部门，推动地方优质经验的推广。

3.3　政府机构间的权责分配

广州市城市更新主管部门的变更，实则是围绕阶段性更新目标的变化，在纵向分权上以放权与收权的动态平衡为手段，在横向分权上以集中和分散的优化调整为方法，不断适应外部环境的演变历程。例如，在“三旧”改造时期通过下放审批权，提高项目推进效率；后期则通过强化市级控规审批等事权，纠正区级更新推进过热、生态保护落实缺位等问题。在横向分权方面，随着更新工作的系统化要求越来越高，管理模式逐渐从“分头管理”走向跨部门协作，以加强宏观管控、有效应对市场风险。

3.4　多元主体间的收益博弈

广州市城市更新体系的演变，本质上可视为“政府—市场—社会”等多元主体在土地增值收益上的再分配博弈。城市更新速度的快慢、主体参与意愿的高低取决于三方利益关系能否基本平衡。

若各利益主体均能在城市更新中获得合理预期收益，则理论上可形成多元利益联盟并实现帕累托最优。但从实际成效来看，2009年以前，广州市城市更新的土地收益主要由开发商和政府获取，原土地权属人等相关权益主体获益相对不足；在“三旧”改造快速推进期，城市更新的土地收益则由开发商和村集体的利益联盟获取；在休整期，政府通过出台一系列政策调控利益分配模式，着力解决自身账务问题；2020年之后，广州市以法治化手段重构政府、开发商、原土地权属人等相关权益主体的利益关系，力求实现多元利益平衡。但由于市场环境的剧烈变化，当下的利益分配权力实则主要集中在政府端，强调政府的整体把控和统筹作用；政府通过公共服务设施配置、绿地布局等方式将集聚的利益回馈给社会公众，实现公共利益的有效保障。

4　广州市城市更新体系的发展方向

4.1　拓展更新理念，加强战略引领

城市更新作为广州市落实政府重大战略决策的重要抓手，需突破单一物质空间更新和增容式更新的固有模式，不应局限于单纯的空间建设和环境整治，而应紧密对接城市转型方向、人民群众实际需求并做出相应调整。既要响应绿色发展、文脉赓续、治理增效等城市新需求，应对人口老龄化、新型产业发展、数智技术演进等社会发展新趋势，也要把握城市更新与城市整体空间结构优化、城市竞争力提升等宏观目标的内在联系，积极落实国家、广州市政府的战略部署。

4.2　完善法制体系，保障项目落地

完善城市更新地方性法规条例，明晰城市更新目标、流程、主体、监督等内容，将公共利益保障和多元主体参与等操作难点法制化，以及时解决项目实践中的新问题。具体而言：在资金风险上，应严格落实法定拆赔标准，明确禁止隐性赔偿行为，健全赔付标准的制定、解释和监管机制，同时创新房票赔偿模式，加快推进当前的房地产去库存工作，减少复建面积和过渡安置费用；在利益分配上，坚持“谁受益，谁承担”的基本原则，建立土地增值收益在社区层面的公共还原机制；在政策执行上，完善实施监督机制，开展实施成效评估工作，并将评估结果纳入各主管部门的绩效考核。

4.3　界定主体权责，鼓励多元参与

一是需认识到有为政府与有效市场并非绝对对立。可依据项目类型，充分发挥两者优势，探索“政府掌舵、企业划桨”的新路径。对于社区微改造、环境整治等小型更新项目，应积极引入市场主体，采用“规划—建设—运营”一体化开发模式；对于大中型项目，则需谨慎评估企业资质及其风险承受能力等，探索制定企业参与白名单。二是积极推动事权下放，充分发挥街道和社区的基层动员、管理能力；构建自下而上的意见反馈机制，确保公众参与城市更新规划、实施、监督等各环节。三是加强公众的城市更新参与能力培训，提高项目更新效率和公众的自主更新能力。四是由政府主要领导牵头，成立常态化的城市更新工作领导小组，统筹协调住建、规自、发改、水务等多部门，避免部门间推诿扯皮、职能交叉等问题，提高行政审批效率；建立城市更新数智化平台，加强各部门间的信息共享，实现多方意见整合。

4.4　优化规划技术，增强实施效能

一是加快推进城市更新后评估工作。针对不同类型、不同尺度的城市更新项目建立差异化的评估指标体系，细化城市更新后评估的主体、对象及目的。二是优化改造成本测算机制，突破短期建设成本与收益平衡的单一逻辑，将改造的产业发展、人口流动、生态环境提升等成本和收益统一纳入测算范畴。三是城中村改造应避免过度依赖大拆大建和高容积率模式，通过优化现有消防、日照间距等技术标准，发挥城中村的托底保障作用。四是注重产业的深度融入，增强城市更新后续活力。坚持“运营前置”理念，先行了解产业入驻意愿和空间需求；注重更新地块与周边地块的产业统筹，避免同质竞争和上下游不协同；依据项目类型差异，既要注重低端产业对普通民众的支撑作用，也要积极引入新兴行业，延长产业生命周期。

5 结束语

改革开放以来，广州市城市更新历经动态优化、持续调整的演进历程，通过不断总结、借鉴、创新，形成了一系列具有推广价值的实践经验，以期为我国其他城市更新实践提供参考。①政策制定需与发展阶段变化动态适配，及时调整优化；在政策实践经验积累到一定程度后，需加快推进地方性法规立法进程，增强更新行动的法治化和常态化。②城市更新涉及诸多部门，存在沟通壁垒，需适时开展机构改革，推进城市更新系统化发展。③更新规划的价值导向应是“人的全面发展”，而非单纯的空间再造。④多元主体参与是必选项，而非可选项。利益难平衡不能成为排斥多主体参与的理由，需通过制度构建提供相应渠道。

全面推进城市更新工作是推动高质量发展、不断满足人民美好生活需要的重要举措。因此，各大城市需依据自身实际情况，借鉴国内外优秀经验，不断适应环境演变、调整更新体系，这必将是一个长期的过程，需要久久为功。